“中国的城市化和以美国为首的新技术革命，是影响21世纪人类进程的两大关键性因素。”

 

——诺贝尔经济学奖获得者、美国经济学家斯蒂格利茨

 

”

 

近年来，随着房价高企、交通拥堵、产业缺地等大城市病日益严重，同时中国经济由高速增长阶段转向高质量发展阶段，北京、上海、杭州一二线城市都纷纷把建设新城作为城市发展的重要战略，掀起了一场新城建设的热潮，以培育现代产业集群，打造新的城市增长点，最终实现高质量发展和城市有机更新。

 

不过新城开发绕不开“四大难题”：钱从哪里来和去、地从哪里来和去、人从哪里来和去、手续怎么办，其中“钱从哪里来”又是重中之重，难中之难，甚至是新城建设能否持续进行，不会成为烂尾工程的关键。

 

 

01

新城开发模式和资金来源

 

城市建设是一个系统性工程，囊括规划、开发、建设、运营、管理等诸多方面，需要政府、企业等多方主体的参与。纵观世界，新城开发模式主要有三种：政府主导、市场主导和政府-市场协作三种模式。

 

在我国，由于土地都是国有或集体所有，所以新城开发都是在政府主导下进行，政府进行统一规划和基础建设，资金来源主要是政府的自有资金和借贷。在计划经济时代，政府是城市建设的唯一主体，基建都是由政府主导，全部依靠政府的财政投入。这种模式开发进程缓慢、政府财政负担严重且缺乏经济回报。在市场经济时代，地方政府借助城投公司、城建公司等地方融资平台，从单一财政投入的模式进入多元的融资模式时代，融资方式多达十几种，包括银团贷款、信托、城投债、上市、基础设施产业投资基金等等。

 

在实行土地私有制的其他国家，由于私人或公司可以获得土地的所有权，因此市场主导的新城开发具备了物质基础。此种模式典型代表有美国硅谷、美国尔湾生态新城和英国剑桥城等。以美国尔湾为例，1959年尔湾公司捐赠1000英亩土地作为加州大学的校区，随后围绕加州大学开发建设新城，最终在1971年形成今日的尔湾市。

 

在我国，虽然政府掌握土地和规划权力，但是缺乏新城建设资金，特别是大多地方政府都缺乏开发运营经验和相关人才，因此，政府-市场协作模式应运而生，典型代表是华夏幸福大力倡导的新城开发PPP模式（Public-Private Partnership），比如固安产业新城。政府-市场协作模式常见的运作模式是政府以土地或部分财政资金入股，和企业成立类似于新城建设开发公司的专门项目公司。

 

 

02

存在的问题

 

“城市兴则天下兴”，以上三种新城开发模式各有优势，对于推进新型城镇化和工业化起到了巨大的积极作用，不过也普遍面临着土地利用低效、开发资金匮乏、债务负担沉重等问题。

 

政府主导模式优点在于政府统一规划、快速推进基建，公共设施和短期无法盈利的项目在新城初期即启动建设，特别是对于定位产城融合的新城，能够保证后期引入的企业符合政府的产业规划，有利于形成产业集群，比较能够实现政府新城建设意图。缺点是市场化运作不足，政府有研判失误的风险，且后期运营成本高，债务负担非常重。

 

特别是在财务方面，融资平台一般以地方政府的财政收入作为融资的担保，或者需要政府向融资平台注入国有资产或者赋予特许经营权，以增强其信用，且相关债务最后利用项目自身的收益或地方政府的补贴偿还。一旦开发遇到经营风险，属地政府往往陷入债务危机，新城沦为“鬼城”。

 

市场主导模式优点在于治理结构精简，产业政策灵活，管理效率更高，投入产出的性价比更优化。不足是缺乏统一的规划，且由于政府介入较少，完全依靠市场的自发力量，在产业运营和产业资源方面先天不足。同时，开发公司为了片面追求经济利益，容易陷入城市空间的无序扩展，土地集约利用难以保证。

 

政府-市场协作模式兼有前面两种开发模式两者的优点。在此种模式下，一方面可以充分发挥政府在政策、监管等方面的作用，政府拥有产业规划、土地管理等方面的主导权，对基础设施、公共服务价格等实施监管。另一方面可以充分利用企业在产业招商服务、城市运营维护服务等方面的优势。

 

开发公司作为投资主体，负责新城的投资、建设、运营和服务一体化运作，关键是与资本做到无缝对接，有利于减轻政府财政负担，提高公共服务的质量和效率。不足之处是较大的政策风险。PPP的运作模式由于部分地方政府认识不清，只把PPP模式作为融资工具，众多不规范的PPP项目成为地方隐性债务的重要来源。2019年财政部下发《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》（财金〔2019〕10号），对PPP项目加强了监管，片区综合开发的PPP项目面临较大的政策不确定性。

 

 

03

新城开发的杭州模式：以钱江新城为例

 

由于以上三种模式各有优缺点，各地政府结合自身资源禀赋，都在积极探索新城建设持续健康发展的新模式，其中杭州钱江新城为全国提供了一个成功的范例，走在了前列。

 

钱江新城，是杭州实施“沿江开发、跨江发展”战略，从“西湖时代”迈向“钱塘江时代”的“桥头堡”，从2001年启动建设以来，钱江新城从江畔一个无人问津之地，发展为今天聚集百万人才的创新之城、生态之城、和谐之城。尤为可贵的是，钱江新城的建设并未给杭州市政府带来额外的债务负担，究其原因，得益于钱江新城的“城市经营者”理念和“资金自求平衡”开发模式。

 

 

作为杭州钱江新城规划建设的决策者，原浙江省委常委、杭州市委书记，杭州城市学研究理事会理事长王国平同志在《城市学总论》一书中曾指出：“土地，是自然赋予人类最为宝贵的资源，处在其他资源无法替代的核心地位。”在现行财税体制下，地方与中央的财权、事权不相匹配。地方政府要在缺乏建设性财政资金的前提下实现新型城镇化加速发展，必须做好土地这篇文章。其实，所谓的“土地财政”并非洪水猛兽，只有不加节制、寅吃牟粮才是问题的根源。通过出让经营性用地获得资金很长一段时间仍然是地方政府收入的重要来源，关键是政府要有经营土地的理念，把自己当成“城市经营者”，处理好三方面关系：

 

第一，“地从哪里来”。钱江新城的做法是“紧凑型城市+节约集约用地”，目标是向既有规划要空间、要土地。紧凑型城市就是改变过去城市“摊大饼”的做法，改为“蒸小笼”，具体抓手是“一调两宽两严”和集约节约用地原则。“一调”是指在土地利用总体规划和城市规划的大框下，合理调整存量土地和非农用土地的规划功能和指标。“两宽”是指适度放宽容积率和建筑高度的限制。“两严”则是严控建筑密度和严保绿化率。

 

第二，“地到哪里去”。钱江新城的做法是广泛应用“XOD+PPP+EPC”的土地综合开发模式。土地优先用于建设地铁、道路、医院、学校、公园、剧院和市民服务中心等基础设施，通过城市基础设施的公共服务溢出效应，带动周边商业和住宅土地的升值。

 

第三，“土地如何变钱”。钱江新城的做法是施行“资金自求平衡”的土地收益模式。通过城市基础设施的投入带动土地的增值，通过土地的增值反哺城市的发展，最后形成土地融资和城市基础设施投资之间自我强化的正反馈关系。具体可以分为三个层面：

 

一是政府主导。杭州市钱江新城建设管理委员会（指挥部）是杭州市直属机构，根据2003年出台的《关于加快钱江新城建设的若干意见》，钱江新城管委会依法承担“自行借贷、自行建设、自行出让、自行还贷”的职能。换言之，钱江新城规划范围内的土地，都由新城管委会统一征用、统一管理、严格依法出让。

 

二是收益返还。钱江新城的土地出让严格控制行政划拨，原则上不采用协议出让，绝大多数是采用市场化的招拍挂方式，保证土地出让收益的最大化。更重要的是，所有土地出让资金全部返还新城管委会，全部用于新城的开发建设。此外，钱江新城范围内规费部分也全部划归新城所有，杭州市、区各部门不再在钱江新城范围内收取任何规费，以进一步充实钱江新城管委会的资金来源。

 

第三，增值反哺。钱江新城采取“贷款做地、以地贷款、供地还贷”的三步走战略，通过贷款平整土地，把“生地”变“熟地”，然后以地再贷款用于基础设施建设，实现土地增值后再以土地出让金偿还贷款。土地出让金增值收益归公有，既可以通过建设公益性项目让市民共享城市发展的红利，也可以变为招商的优惠条件，培育产业项目，实现“土地变钱、钱变项目”两级跳。

文章来源：微信公众号城市怎么办