城市轨道交通既是缓解城市交通拥堵的重要举措，也是优化城市布局、改善空间结构的重要手段。为规范城市轨道交通发展，2003年9月27日，国务院办公厅发布了《关于加强城市快速轨道交通建设管理的通知》（国办发〔2003〕81号，下称“81号文件”），提出了我国城市发展地铁和轻轨的指导思想，规范了城市轨道交通规划和建设的管理。2012年国务院发布《关于城市优先发展公共交通的指导意见》，针对优先发展公共交通提出“有条件的特大城市、大城市有序推进轨道交通系统建设。”

 

在国家系列政策指导下，我国城市轨道交通发展总体有序，对优化城市交通出行结构，完善城市功能布局，促进经济和社会发展起到了重要作用。上海、北京等城市的城轨运营里程位居世界前列，超大城市基本处于完善网络和稳定运营阶段，特大城市进入加速成网时期，一批大城市也相继完成骨干线路建设。2017年底，我国已有31个城市开通地铁和轻轨4200公里。自2003年以来，随着我国发展进入新时代，城市轨道交通也面临新形势、新要求，需要与时俱进推动城市轨道交通可持续发展。

 

一、坚定不移推动城市轨道交通有序发展

 

优先发展城市公共交通是解决城市交通问题的有力途径。作为超大、特大城市公共交通的骨干，地铁和轻轨等大容量公共交通对提高超大、特大城市运行效率具有重要作用。从国际经验来看，世界上200万以上人口的大城市，基本上确立了公共交通的主体地位，特别是经济社会发达的超大、特大城市，需要依靠快速、大容量的轨道交通来支撑城市发展，如纽约、伦敦、巴黎、东京、香港等国际大都市居民出行公共交通分担率一般为60～80%，其中轨道交通客运量是公共交通客运量的主体。2000年至2017年，我国民用载客汽车保有量从854万辆增加到1.85亿辆，汽车已经进入我国千家万户，许多城市家庭拥有多辆汽车，城市交通拥堵已成为大城市管理者和居民社会生活中最头疼的问题之一；同时，随着新型城镇化带动我国城市规模和人口不断增长，居民出行距离越来越长，一些城市对发展快速、便捷、经济的城市轨道交通表现出较高的积极性。

 

2017年2月，国务院发布的《“十三五”现代综合交通运输体系发展规划》明确，“完善优化超大、特大城市轨道交通网络，推进城区常住人口300万以上的城市轨道交通成网。”经过多年建设，我国城市轨道交通发展总体有序，北上广深等超大、特大城市已形成成熟的运营网络，还有一批城市基本建成骨干线路，大部分建成线路客流效益良好，受到相关城市和人民群众的广泛认可。

 

当然，我们也要清醒地看到，有的城市发展城市轨道交通急于求成，有的城市追求过高建设标准，有的城市提出建设城市轨道交通的需求但客流支撑不足，这些情况都与81号文件提出“量力而行、有序发展”的原则产生了偏差。为进一步促进城市轨道交通规范有序、持续健康发展，国务院办公厅以国办发〔2018〕52号文发布了《关于进一步加强城市轨道交通规划建设管理的意见》，强调发展城市轨道交通必须坚持“有序”，即有管理秩序、有建设标准和合理节奏。

 

二、坚持“以人民为中心”发展城市轨道交通

 

党的十九大强调改革和发展要坚持以人民为中心。《“十三五”现代综合交通运输体系发展规划》明确交通运输以服务人民为根本宗旨。在城市轨道交通发展中，要牢牢把握“以人民为中心”这一核心理念，关键是要统筹城市居民需求和城市建设能力的关系。既要尽力而为，缓解城市交通拥堵、提升人民群众出行质量；又要量力而行，科学有序，不造成城市可持续发展的经济负担。

 

一是要尽力而为，满足城市居民出行的基本需求。在城市居民更高品质、更长距离的出行趋势下，大城市要形成以公共交通为主的出行结构。同时，城市交通出行结构要具有一定的弹性和调整优化的空间。一般而言，在机动化发展初期，交通出行结构具有较大弹性和可调整的余地，但是，随着城市形态、空间结构的逐渐成熟，以及人们出行习惯的固化，出行结构可调整的弹性将越来越小。现阶段，我国交通拥堵问题已经由超大城市、特大城市向其他城市蔓延开来，要抓住城市出行结构弹性期，通过政府的政策支持，发挥企业和社会的积极性，构建与城市时空匹配的快速、经济的城市综合交通体系，提升人民群众生活品质。

 

二是要量力而行，把握规模和节奏。政府要把人民创造的社会财富用好，用在必须和急需的地方，才能发挥最大的经济社会效益。城市轨道交通建设投资大，如地铁每公里造价动辄七八亿元以上，运营期还需要长期依靠财政补贴。因此，需要统筹城市轨道交通建设运营和地方政府财力。另外，从发展模式来看，城市轨道交通有地铁、轻轨等多种系统制式，造价不同、适应的运量规模不同。要按照经济适用原则，合理选择系统制式，控制工程投资，提高城市轨道交通投资效益。许多发达国家的百万人口规模的大城市，虽然城市轨道交通发展起步较早，但是规模仅仅几十公里、三四条线，就能解决好城市交通问题。我们也要充分借鉴国际大城市发展经验，量力而行，合理把握城市轨道建设规模和节奏，有序推进发展。

 

三、完善政策，加强监管，促进城市轨道交通可持续发展

 

城市轨道交通的规划建设管理必须与时俱进。与2003年出台81号文件的时候相比，我国城市轨道交通发展的内外部环境都发生了较大的变化。比如，按照81号文件规定，申报建设地铁的城市，财政一般预算收入在100亿元以上；申报建设轻轨的城市，财政一般预算收入在60亿元以上。近年来，建筑材料价格的上涨、征地拆迁、劳动力成本的提高等使得目前城市轨道建设成本已经大幅提高。从这个情况来看，十几年前的建设申报条件已经滞后于当前的经济社会发展。又如，随着近年来轨道交通装备的快速发展，制造企业对中低速磁悬浮、跨座式单轨等装备的自主创新力度不断加大，技术日趋成熟，部分城市和轨道交通市场也表现出较大兴趣，将它们纳入规划管理也是新时期发展需要解决的问题。

 

总之，适应城市轨道交通发展新形势下的新要求、解决新变化带来的新问题，应该有更加完善的政策制度，从而确保城市轨道交通发展与需求相匹配，实现健康有序发展。（国家发展改革委综合运输研究所副所长  李连成）

文章来源：国家发改委