为加强对我市地下空间的保护和管理，促进地下空间资源的集约节约利用，保障权利人的合法权益，促进城市科学发展，根据相关法律、法规以及我市重大行政决策管理等有关规定，我委起草了《深圳市地下空间开发利用暂行办法》（征求意见稿）。为保障公众的知情权和参与权，提高重大行政决策质量，现就《深圳市地下空间开发利用暂行办法》（征求意见稿）公开征求社会公众意见。有关单位和社会各界人士可在2018年7月27日前，通过以下两种方式反馈：

　　（一）通过信函方式将意见寄至：深圳市福田区红荔西路规划大厦501室,联系电话：83949069（邮编518034），并请在信封上注明“政府规章征求意见”字样。

　　（二）通过电子邮件方式将意见发送至：zcfgc008@szpl.gov.cn

　　附件：1. 《深圳市地下空间开发利用暂行办法》（征求意见稿）

　　　　　2. 《深圳市地下空间开发利用暂行办法》（征求意见稿）起草说明

　　市规划国土委

　　2018年6月27日

附件1：《深圳市地下空间开发利用暂行办法》(征求意见稿)

第一章  总则

第一条【立法目的】  为了加强对本市地下空间的保护和管理，促进地下空间资源的集约节约利用，保障权利人的合法权益，提升城市整体防护和综合承载能力，根据《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国土地管理法》等有关法律、行政法规，结合本市实际，制定本办法。

第二条【适用范围】本市行政区域内地下空间的保护、规划、开发利用等管理活动，适用本办法。

法律、法规对涉及国防、人民防空、防灾减灾、文物保护、矿产资源等地下空间利用另有规定的，从其规定。

第三条 【地下空间】本办法所称地下空间，是指本市行政区域内地表以下空间，包括单建式地下空间和结建式地下空间。

单建式地下空间是指独立开发建设，不依附于地表建筑物建设的地下空间。

结建式地下空间是指结合地表建筑或交通设施一并开发建设的地下空间。

第四条【基本原则】地下空间开发利用应当遵循资源保护、统筹规划、综合开发、合理利用、有偿使用、安全环保、公共利益优先、地上地下相协调的原则。

地下空间的开发利用应当与海绵城市的建设要求相协调。

第五条【开发方向】 地下空间实行分层利用。

地下空间应当优先安排城市基础设施、人民防空、防灾减灾、地下交通设施、公共服务设施等项目。

禁止在地下空间建设住宅、中小学教学用房、幼托、养老等建设项目。

第六条【职能分工】市政府规划土地行政主管部门（以下简称“主管部门”）负责全市地下空间规划利用的统筹协调和监督管理工作，负责地下空间的规划管理、地下空间建设用地利用管理和不动产产权登记管理。

住房建设行政主管部门负责综合管廊建设、运营的监督检查，负责地下空间建设项目工程的监督管理、安全生产监督管理以及物业服务企业行业的监督管理。

区政府（含新区管理机构）负责其辖区内地下空间具体建设项目实施以及监督管理。

人民防空主管部门负责地下空间涉及人防工程建设、使用的监督管理。

人居环境、交通运输、城市管理、公安消防和文物等行政主管部门根据各自职责，做好地下空间开发利用管理工作。

第七条 【基础调查和资源评估】市、区政府应当组织相关部门开展地下空间自然状况、地下空间利用现状、地质环境、土壤环境的调查与评估，促进地下空间科学规划、合理开发利用。

调查涉及的有关单位和个人应当予以配合。

第八条【信息平台】 市政府建立地下空间综合信息管理平台。地下空间开发利用现状、地质环境信息、规划建设管理、地籍信息、管线信息、综合管廊信息、档案管理等信息应当纳入地下空间综合信息管理平台，实现地下空间管理信息共享。

主管部门作为地下空间综合信息管理平台的协调管理机构，负责地下空间综合信息管理平台的组织实施。地下空间综合信息管理平台管理办法由市政府另行制定。

第九条【标准规范】主管部门组织制定地下空间规划设计标准，住房建设、人民防空、公安消防和交通运输等行政主管部门根据各自职责组织制定相关地下空间设计和建设标准。

第二章  地下空间规划制定和实施

第十条【规划体系】地下空间规划包括城市地下空间开发利用规划、地下空间重点开发地区专项规划、法定图则，以及经依法批准的涉及地下空间安排的其他专项规划、城市更新单元规划、土地整备片区规划等。

经依法批准的地下空间重点开发地区专项规划、法定图则，以及涉及地下空间安排的其他专项规划、城市更新单元规划、土地整备片区规划等，是地下空间开发建设的直接依据。

第十一条【城市地下空间开发利用规划】城市地下空间开发利用规划是指导全市地下空间开发的专项规划,应当依据城市总体规划的发展方向和战略目标编制,规划期限与城市总体规划保持一致。

主管部门组织编制城市地下空间开发利用规划，经征求住房建设、人民防空等部门后，按照法定的程序，报市政府批准后实施。

第十二条【城市地下空间开发利用规划内容】编制城市地下空间开发利用规划，应当遵循竖向分层立体综合开发、横向相关空间连通、地表建筑与地下工程协调配合的原则。

城市地下空间开发利用规划应当落实城市总体规划和土地利用总体规划关于地下空间开发利用的强制性规定，对规划期内城市地下空间开发战略、规划目标、总体布局、管控分区、总体规模、竖向分层划分以及禁止、限制和适宜建设的地下空间范围、重点地区建设范围、开发步骤等内容作出安排，提出平战结合、环境保护和安全保障等方面的要求。

主管部门在编制城市地下空间开发利用规划时应当明确其规划管控的强制性内容。涉及城市地下空间开发利用规划管控强制性内容修改的，应当报市政府批准。

第十三条 【地下空间重点开发地区专项规划】主管部门依据城市总体规划和城市地下空间开发利用规划，组织编制地下空间重点开发地区专项规划，报城市规划委员会或其授权的专业委员会批准。

地下空间重点开发地区专项规划应当对地下空间开发范围、开发深度、开发强度、使用性质、互联互通、出入口设置、公共空间布局、平战结合、大型市政基础设施安全防护、以及地下与地面建设之间的协调等提出要求。

地下空间重点开发地区在城市地下空间开发利用规划中明确。

第十四条 【法定图则】主管部门可以依据城市总体规划和城市地下空间开发利用规划，在法定图则中补充完善地下空间开发利用的内容，明确地下交通设施之间、地下交通设施与相邻地下公共活动场所之间互连互通的要求，对地下空间的保护、开发和利用提出规划指引。

第十五条 【地下空间实施方案】涉及多个地块成片开发建设或者在城市地下空间重点地区开发建设的，主管部门派出机构可以自行编制或者要求建设单位组织编制具体建设项目地下空间实施方案，明确地下空间开发具体要求，经主管部门批准后实施。

前款建设项目地下空间实施方案在报送审批时应当附随该地区城市总设计师审查意见。

第十六条【近期建设规划】 市政府应当在近期建设规划中对地下空间的建设作出安排。

主管部门会同相关行政主管部门和区政府，将地下空间的开发建设纳入近期建设规划的年度实施计划。

第三章 地下空间建设

第十七条【一般原则】地下空间建设不得危及地上及地下建筑物、构筑物、设施的安全。 

地下空间建设因通行、消防、通风、排水、铺设电线、电缆、水管、暖气和燃气管线必须利用相邻建设用地的，相邻建设用地使用权人应当提供便利条件。不动产权利人利用相邻不动产的，不得危及相邻不动产安全。对相邻关系人造成损害的，应予补偿。

第十八条 【取得建设用地使用权】开发利用地下空间应当依法取得地下空间建设用地使用权。地下空间建设用地使用权以宗地为基本单位。

结建式地下空间应当随其地上部分一并取得建设用地使用权。单建式地下空间建设用地使用权可以单独取得。

第十九条【划拨土地】地下空间建设项目符合市政府划拨的相关规定的，可以采用划拨方式取得建设用地使用权。

第二十条【公开竞价及协议出让】工业、商业、旅游、娱乐等经营性地下空间或同一宗地上有两个以上意向者，应当采用招标、拍卖等公开竞价方式出让。但具有下列情形之一的，可以协议方式取得建设用地使用权。

（一）地上建设用地使用权人申请开发其建设用地范围内的地下空间；

（二）需要穿越市政道路、公共绿地、公共广场等公共用地的地下公共连通空间，或连接两宗已设定产权地块的地下公共连通空间；

（三）附着于交通设施等公益性项目且受客观条件制约，不具备独立开发条件的经营性地下空间；

（四）市政府规定的其他符合协议出让条件的情形。

前款第（一）项的地下空间原则上应用于建设地下停车库和体育锻炼、文化活动等市政、交通和公共服务设施。

前款第（二）项的地下空间应保证全天候向公众开放，按照公共通道用途出让，允许配建不超过通道总建筑面积百分之二十的经营性建筑。如配建超过百分之二十的经营性建筑，超出部分产权归政府所有。连通双方为不同主体的，需经双方协商一致。

地下建设用地使用权的转让、出租、抵押等，应当遵照现行关于建设用地使用权相关法律、法规的规定。

第二十一条【经营性地下空间】 经营性地下空间应当按照我市建筑设计相关标准规范计入规定建筑面积。

地下空间建设项目按市政府有关规定计收地价。

第二十二条【出让年限】 单建式地下空间项目的地下建设用地使用权的最高出让年限，应当按照土地管理相关规定确定的用途类别分别确定。

结建式地下空间项目的地下建设用地使用权用途与地表建设用地使用权用途一致的，其土地使用权年限一致；地下建设用地使用权用途与地表建设用地使用权用途不一致的，地下建设用地使用权年限按照地表建设用地用地使用权年限确定。

第二十三条【划拨或协议用地】 申请以划拨或者协议出让方式取得地下建设用地使用权的，建设单位应当向主管部门提出申请，主管部门或者其派出机构应当在报请市政府或区政府审批建设用地前提出用地的位置、面积、使用性质、开发强度、公共通道要求、人民防空要求、互联互通要求以及城市基础设施和公共服务设施配建要求、城市设计等规划条件。

第二十四条【招拍挂用地】 以招标、拍卖、挂牌等公开方式出让地下空间建设用地使用权的，主管部门或者其派出机构应当在出让前提出拟出让用地的位置、面积、使用性质、开发强度、公共通道要求、人民防空要求、互联互通要求以及城市基础设施和公共服务设施配建要求、城市设计要求等规划条件，作为国有建设用地使用权出让合同的组成部分。

第二十五条【建设用地规划许可和工程规划许可】 地下空间建设用地规划许可和建设工程规划许可按照《中华人民共和国城乡规划法》、《深圳市城市规划条例》的有关规定办理。

本办法第二十条第（一）项建设用地规划许可按照已建建筑物、构筑物改扩建的有关规定办理。

第二十六条【建设工程规划许可证】主管部门及其派出机构在核发建设工程规划许可时，应当明确地下建（构）筑物水平投影坐标和竖向高程、水平投影最大面积、建筑面积、功能组合、公共通道及出入口位置和建设单位之间的连通义务等。

第二十七条【建设范围】  结建式地下空间的地下建设范围不得超出地表用地界线，因与其他地下工程连通或者公共利益、安全防护等原因需要超出的，应当符合相关法律法规和技术规范的要求。

第二十八条【连通要求】 地下空间工程建设涉及地下连通工程的，建设单位、地下建设用地使用权人或者地上、地表建设用地使用权人应当履行地下连通义务并确保连通工程的实施符合人民防空等相关设计规范的要求。

先建单位应当按照相关规范标准预留地下连通工程的接口，后建单位应当负责履行后续地下工程连通义务。

第二十九条【施工前准备】  地下空间建设项目施工前，建设单位应当查明建设用地范围内市政基础设施、人防工程、地下管线、地铁、地下道路、其他建（构）筑物以及范围外市政管线现状，制定应急预案和预防措施，并在施工过程中进行动态监测。

第三十条【施工要求】 地下空间的建设单位应当采取有效的安全和防护措施，科学合理地协调地表空间和地下空间的承载、震动、污染、噪声及相邻建筑物安全，不得破坏地下市政管线功能，尽量减少对地面交通运输的影响，不得妨碍地表的规划功能，不得对他人建（构）筑物、附着物造成危害。

第三十一条【监督管理】 地下空间工程建设所涉及的勘察设计、环境评估、安全评估与监察、工程监理、质量管理等，按照国家、广东省和深圳市有关法律、法规的规定执行。

有关部门应当加强对地下空间工程建设的监督检查。

第三十二条【规划验收】 单建式地下空间建设工程项目竣工后，建设单位应当向主管部门或者其派出机构申请规划验收，未经规划验收的，不得交付使用。

结建式地下空间建设工程随地表建筑一并申请规划验收。

地下工程的竣工验收按照相关法律法规规定的办理。

第三十三条【不动产登记】 地下建设用地使用权权属登记，按照相关法律、法规的规定实施。

单建式地下空间建设工程注明“地下空间”。结建式地下空间建设工程随地表建设工程以宗地为基本单位一并办理不动产登记。

按照规划许可建成的地下建筑物、构筑物，通过竣工验收后应办理不动产登记，其权属范围应当以地下建筑物、构筑物外围所及的范围确定。

第三十四条【行政征收】 政府可以依法征收、征用地下空间。

因国防、人民防空、防灾、城市基础设施和公共服务设施等建设需要，地下建设用地使用权人应当依法为建设单位提供便利，并不得损坏相关设施。

第三十五条【管理要求】 地下空间物业和设施的所有人和使用人应当履行地下空间物业和设施的日常管理和维修义务，并按照规划设计条件规定的内容保障公共通道及出入口的开放性。

地下空间物业管理参照相关法律、法规的规定执行。

第四章 法律责任

第三十六条【行政责任】 违反本办法规定，规划主管部门有下列行为之一的，由本级人民政府或者上级人民政府规划主管部门责令改正，通报批评；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予处分：

（一）未依法组织编制城市地下空间开发利用规划或者地下空间重点开发地区专项规划的；

（二）超越职权或者对不符合法定条件的申请人核发选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证的；

（三）对符合法定条件的申请人未在法定期限内核发建设用地规划许可证、建设工程规划许可证的；

（四）对经审定的城市地下空间开发利用规划或者地下空间重点开发地区专项规划未依法予以公布的。

第三十七条【未批先建或未按批准建设行政处罚】 未经批准擅自开发利用地下空间或未按照批准建设地下空间的，依照相关法律、法规规定处理。

第三十八条【违法施工行政处罚】 地下空间的建设单位违反本办法第三十条规定的，由相关部门依照建设施工管理的相关规定予以处理。

第三十九条【未履行连通义务行政处罚】 建设单位、地下建设用地使用权人或者地上、地表建设用地使用权人违反本办法第二十八条规定，不履行地下连通义务的，由相关部门责令其限期履行。拒不履行的，依照规划、建设管理规定和地下建设用地使用权出让合同规定追究责任。

第四十条【违反物业管理行政处罚】 地下空间物业管理违反相关法律法规的，由物业管理的主管部门依法予以处理。

第五章 附 则

第四十一条 【城市更新和土地整备项目】城市更新和土地整备项目的审批职权按市政府强区放权的有关规定执行。

第四十二条【其他规定】 本办法对地下空间开发利用未作规定的，适用相关法律、法规和规章的规定。

第四十三条 【施行日期】本办法自   年  月   日起施行。

附件2：《深圳市地下空间开发利用暂行办法》  (征求意见稿)起草说明

根据工作安排，我委经过调研，形成了《深圳市地下空间开发利用暂行办法(征求意见稿)》。现就有关修订情况说明如下：

一、修订《深圳市地下空间开发利用暂行办法》必要性

地下空间是城市重要的空间资源，在提升城市整体防护和综合承载能力、提高城市空间资源利用效率等方面具有重要意义。近年来，随着我市土地资源供需矛盾日益突出和轨道交通的快速推进，开发地下空间、提高土地利用集约化程度的需求更为迫切，地上地下空间的综合统筹和一体化开发成为必然。

2008年，我市出台了《深圳市地下开发利用管理暂行办法》（以下简称《地下空间办法》），构建了我市地下空间管理规范化的基本框架和制度体系。然而，面临新的发展形势，仍然存在多头管理和管理缺位、地下空间规划法定地位不足、地下空间建设管理和互联互通机制不健全、基础信息掌握不足等问题。因此，有必要在《地下空间办法》的基础上开展修订，重新梳理完善我市地下空间规划建设管理制度体系，促进我市地下空间资源的保护和合理利用。

二、主要内容

本次修订总结了近年来地下空间开发利用的经验，针对地下空间开发利用中存在的问题，对地下空间规划体系，土地使用权出让等内容进行了调整，主要包括以下几个方面：

（一）关于适用范围

深圳市的地下空间开发与城市建设密切相关。早期地下空间开发需求较少，主要集中在中心城区和地铁站点周边。原《地下空间办法》的适用范围是城市规划区内，对城市规划区外地下空间规划建设缺乏管控。随着轨道三期、四期工程的逐步推进，高等级道路的立体化改造和区域性地下道路的建设等，我市地下空间的建设范围已经在向全市域范围内推进，为明确规划区外地下空间的管理要求，本次修订将原政策的适用范围从城市规划区拓展到本市行政区域内。（第二条）

（二）关于基本原则和开发方向

由于在理念上，长期以来对地下空间作为宝贵自然空间资源的认知不足，对地下空间开发的特殊性考虑不够，对地上地下统筹一体化开发的观念不强等，制约了我市土地空间资源的高效利用。本次修订明确了地下空间开发利用应当遵循资源保护、统筹规划、综合开发、合理利用、有偿使用、安全环保、公共利益优先、地上地下相协调的等基本原则，并与海绵城市的建设要求相协调。（第四条）

地下空间分层利用系指根据地下工程或地下设施的功能特点、投资成本、施工便利等综合性因素，在地下空间竖向划分层次的基础上，分别安排相应地下工程和地下设施的规划方法，有利于集约利用土地资源，实现地下空间的合理布局，是发达国家和地区利用地下空间的通行做法。本次修订借鉴了国内外的有关经验，明确了地下空间分层利用原则。

对于地下空间的开发方向和利用导向，本次修订明确了两方面内容：一是地下空间是地面空间的重要补充，主要为地面空间提供基础性服务设施，按照公共项目优先原则，以及各类地下工程和设施的功能特点、投资成本、施工便利等因素，明确了地下工程和设施的优先安排顺序，应优先安排市政基础设施、人民防空、防灾减灾、地下交通设施和公共服务设施等项目。二是出于安全、健康等原因，住宅、中小学教学用房、幼托和养老活动等功能不得设于地下。但这里禁止的是住宅、中小学教学用房、幼托和养老等功能不能安排在地下，在符合地下空间规划和相关法律法规的前提下，居住、学校、幼托、养老等用地内的相关辅助设施可以安排在地下。（第五条）

（三）关于地下空间的职能分工

根据地下空间开发建设管理需求和我市强区放权改革要求，但考虑到我市新一轮机构改革尚未完成的情况下，本次修订仍然按照目前既定的政府部门职能确定地下空间各项管理的主管部门，但强化了强区放权改革后区政府的作用，明确了区政府负责具体地下空间建设项目的实施和监督管理工作，同时还规定城市更新项目和土地整备项目的审批职权按照我市强区放权改革的要求执行。后续机构改革完成后，我委将在修订草案稿中将做相应的调整。（第六条、第四十一条）

（四）关于基础调查和信息平台建设

地下空间基础调查是地下空间规划编制、土地使用权出让的重要前提。本次修订从两个层面明确了地下空间基础调查工作的职责和分工。一是由市政府和区政府组织相关单位开展，具体包括地下空间自然状况、地下空间利用现状、地质环境、土壤环境的调查与评估等基础性工作，这些工作内容是地下空间建设的前置条件。二是明确了基础调查工作中涉及的有关单位和个人的职责。（第七条）

地质基础条件、地下空间建设现状、地下空间规划、地下管线、综合管廊、轨道交通、地下空间审批等数据信息，是城市规划和建设管理的重要依据，也是地下空间日常维护和地下抢险救灾所必需的基础性信息。地下空间信息的准确与否，直接关系地下设施能否有效运行和城市安全，也关系到建设项目的安全性。本次修订明确提出由市政府建立地下空间综合信息平台，将地下空间的有关信息纳入综合信息管理平台，实现地下空间管理信息的共建共享。（第八条）

（五）关于地下空间规划体系

城乡规划是引导和规范土地开发活动的重要法律制度，将地下空间规划内容纳入城乡规划编制范围，是有序合理利用地下空间的法定保障。本次修订明确了地下空间规划管理的有关内容：

一是明确地下空间规划体系，包括城市地下空间开发利用规划、地下空间重点开发地区专项规划和法定图则，以及经依法批准的涉及地下空间开发的其他专项规划、城市更新单元规划和土地整备片区规划等。（第十条第一款）

二是明确了城市地下空间开发利用规划的法律地位，明确其是用于指导全市地下空间开发利用的专项规划，应当包括规划目标、总体布局、管控分区、总体规模、重点地区建设范围等内容。（第十一、十二条）

三是在控制性详细规划层面，结合我市法定图则制度改革方向和法定图则全覆盖的现实状况，实行地下空间重点开发地区专项规划+法定图则的模式。本次修订提出在地下空间重点开发地区应当组织编制地下空间重点开发地区专项规划，其他地区则在法定图则中补充完善涉及地下空间开发了利用的内容，提出规划指引。（第十三条、第十四条）

四是在建设项目层面，出于精细化管理需要，明确了在涉及多个地块成片开发建设或者城市地下空间重点地区，可以编制具体建设项目地下空间实施方案，并与我市的城市总设计师制度结合，要求其具体实施方案在报送主管部门审批前应取得该地区城市总设计师的审查意见。（第十五条）

（六）关于地下空间使用权的取得

随着我市建设用地供应制度的不断完善，建设用地供应市场日趋规范有序，但地下空间建设用地使用权的取得存在协议出让情形不明确，实际操作性不强等问题。本次修订明确了以下内容：

一是增加了地下建设用地协议出让的情形，明确了需要穿越市政道路、公共绿地、公共广场等公共用地，或连接两宗已设定产权用地的地下公共连通空间，可以按照公共通道用途出让，且允许配建不超过通道总建筑面积百分之二十的经营性建筑。（第二十条第一款）

二是明确公共利益导向。本次修订明确了地上建设用地使用权人申请开发其建设用地范围内的地下空间原则上应用于建设停车场、文化活动、体育锻炼等市政、交通和公共服务设施。（第二十条第二款）

三是从集约节约地下空间资源角度出发，明确了附着于交通设施等公益性项目且受客观条件制约，不具备独立开发条件的经营性地下空间才能协议出让。原《地下空间办法》规定了地下交通建设项目及附着于地下交通建设项目开发的经营性空间，可以协议方式出让给地下交通项目使用权人。交通建设项目形成地下空间，特别是经营性空间，原则上应当根据《物权法》的规定，采用公开竞价的方式出让，但考虑到其形成和利用的特殊性，本次修订还要求满足受客观条件制约，不具备独立开发条件的经营性地下空间才能协议出让。（第二十条第一款）

四是明确了分类型地下空间的出让年限。单建式地下空间应当按照土地管理相关规定确定的用途类别分别确定。结建式地下空间项目的地下建设用地使用权用途与地表建设用地使用权用途一致的，其土地使用权年限一致；地下建设用地使用权用途与地表建设用地使用权用途不一致的，地下建设用地使用权按照地表建设用地使用权年限确定。（第二十二条）

（七）关于地下空间的横向连通要求

当前，我市地下工程和设施之间横向不连通的问题比较突出，影响了地下空间的整体使用效能。本次修订明确了以下四方面内容：一是地下空间重点开发地区专项规划须对地下空间的互连互通作出具体规定；二是在核定地下工程规划条件时，必须根据地下空间重点开发地区专项规划明确相邻地下工程和设施的具体连通要求；三是先行建设的地下建设项目必须按照规划要求预留连通位置；四是后续建设的地下建设项目必须与先建的项目实施连通。（第十三条、第二十四条、第二十六条、第二十八条）

文章来源：深圳市规划和国土资源委员会