轨道交通之于城市不只是一个简单的、封闭的交通系统，而具备光环效果，能对外部、对区域产生很强的辐射与汇聚作用。它不仅提升了城市或区域可达性，更会给城市带来多个维度的外溢效应。从历史经验来看，无论是19世纪中期英美国家所实践的早期TOD案例，还是在上世纪末上海陆家嘴开发建设中2号线的催化经验，都可以看到这种强大的外溢效应是如何令轨道交通建设与城市空间发展实现紧密协同。

TOD的理念目前已在国内深入人心，早年阻碍实践落地的障碍很大程度上来自体制机制的不匹配，但通过十几年的实践探索，已在实现许多突破、取得不小的成绩。本文主要基于投融资导向TOD模式在大陆城市的探索经验，研究其背后动力与落地路径设计；从轨道交通建设的投融资需求、溢价反哺机制、落地路径设计三方面的展开解析。

 

(一) 轨道交通建设的投融资需求

自上世纪90年代开始我国大城市经历了轨道交通建设的快速增长期，既推动城市的快速发展，但同时也不得不面临投融资方面的巨大压力。一方面是为了动辄数十亿的巨额建设资金投融资，另一方面长期运营的成本压力也日益显现。从国际经验来看，一条轨道交通开通二三十年的运营成本相当于建设成本的2-6倍，所以在运营期的资金压力同样巨大。

从我国先行城市的经验可以看到，包括北京、上海、广州等都已对投融资的创新方式进行积极探索。例如从最早期的依赖政府财政出资、政府债务融资到后来借助市场化融资模式，再到近期越来越多的通过BOT、PPP进行项目融资。另一方面从国际经验来看，尤其是在二战后，这种由单一政府主导投融资方式逐渐开放、发展到允许社会资本进入、更为多元化接纳社会化投融资的趋势非常明显。

以东京的发展经验来看，借助多元化融资渠道以及土地增值反哺，实现轨道公司多元化经营是其典型特征。此外，作为国际上少数几个在经济可持续方面做到突出成绩的一个城市，香港的经验值得借鉴。从2015年港铁的利润构成就可以看出，在最核心的车站商务和铁路运营这两方面经营收入仅占14%与32%，而物业开发与物业租赁、管理两项则占到了21%与28%。显现出土地溢价反哺的重要贡献。
 

(二) 溢价反哺机制

轨道交通建设所产生的外溢效应正如同“光环”一样存在多层多维的特征。除了能直接支持投融资的经济维度之外，同时也会为城市带来环境效益、社会效益各方面的提升。这是因为TOD的落地实践依赖多方的共同参与，包括轨道公司、开发机构、或公共部门，同时也为他们带来各种收益。其中既有短期收益，也有长期收益，既包括直接的经济性收益，也存在间接的公共福祉提升。
 

聚焦于直接的土地及物业收益，试问在传统的轨道交通建设中这种外溢增值由谁获取了？是如何分配的？以莘庄地区为例，这是伴随上海早期的1号线建设快速发展起来的区域，从1995年建设期到1998年开通，再到2003年，区域的房价上涨约5倍。在此过程中，地方政府从土地出让中获得了收益，开发商大赚了一笔，而购房者也享受了资产的升值。然而，主导轨道建设的申通公司及公交事业并未从中获得反哺收益。将莘庄的经验与香港的“地铁+物业”模式相对比，能看出对溢价反哺的不同参与方式所产生的巨大差别。经济学上通常用“搭便车”来指代这一现象，特指无法做到公共投资的外部效益内部化，难以实现“谁投入，谁获益”的基础性原则。

   
再回到轨道公司借助溢价反哺机制实现投融资平衡的问题，须先行澄清一个概念。探索投融资导向的TOD发展模式其实包含“投融资”与“综合开发”两个课题。首先，投融资主要解决如何使轨道的正外部性回归和反哺轨道系统的建设、运营；简单来讲是一个如何筹集资金、获取收益、再分配的一个过程。而综合开发主要解决如何充分挖掘轨道带来的资源效应与增值潜力。正是基于这种区别，所以他们所采取的路径设计，针对的课题有一定差异。投融资课题更多地是要考虑轨道系统建设的资金保障，促使建设和运营期可持续的良性发展；而对综合开发课题来说，挖掘轨道建设的溢价潜力是关键，通过介入物业领域所获得的外溢效应既应造福于城市、市民、开发机构，又能实现对轨道投资的反哺。至于轨道公司能够获得多少反哺，则取决于他对自身的定位与主动性，执行中的多方博弈，及通过政策设计所确立的机制体制模式。

 

   
土地溢价反哺模式机制对比

上述两个课题可由此对应到具体的两种溢价反哺模式中。第一种是“间接大循环”模式，以早期的上海轨道交通综合开发模式为例，首先借助地铁建设来提升土地价值，政府通过土地出让获得溢价，最后再通过财政补贴的方式使这些土地溢价反哺轨道系统来予以支持。在此模式中，轨道公司角色相对被动，参与的业务比较单一，集中于轨道交通的建设运营。第二种模式是“直接内化循环”，以香港或深圳的实践为例，在轨道建设和运营的同时，轨道公司主动进行一二级开发来获取土地、主持物业开发，从中获得收入。因此相比第一种，这一模式具有通过综合开发获取溢价的额外途径。

   
在第一种模式里，制度保障依赖是收储和反哺的权利。而对第二种模式的内部循环来说，其核心在于获取开发权与调整规划的权利，这就涉及要介入到土地的二级开发，介入到城市规划层面。想要充分挖掘轨道交通的资源潜力，获取外溢效应，就离不开对站点地区的优化布局与机能提升；需借助对原有规划的调整来优化区域的交通系统、功能空间、公共环境、提供更好的服务设施，通过对土地功能、指标的调整增加其价值。因此两相比较，“直接内化循环”比“间接大循环”对溢价反哺的潜力挖掘力度更大、程度更深，但相应涉及投融资的工作量与协调难度也更大，需要横跨工程、规划、开发不同的业务类型，所需要的政策支持要求也更高。

因此是否要介入二级开发，参与深度的土地溢价反哺，对于国内的轨道公司而言不仅是投融资问题，更是战略选择问题。参与物业开发与经营，本来对轨道公司就是比较复杂和陌生的，然而伴随挑战而来的也是轨道公司的发展机遇。以深圳地铁为例，通过近20年的发展目前已经成为全国首家在全成本核算方式下实现盈利的轨道交通运营企业，同时也在2017年度深圳市房地产开发企业综合实力榜中位列第三。

纵观深圳“轨道+物业”模式的探索道路，不难发现透过投融资模式的迭代探索，从而确立目前以自主装备加上盖物业开发的路径，促使其成为国内轨道领域多元经营的典范，奠定了领先地位。深圳的轨道投融资探索可以大致分成三期，第一期是政府对项目直接的投入，财政预算资金的投入达到70%，到第二期政府的直接投入已经降到了50%，尝试借助公私合作模式、带条件招拍挂与土地出让金返还。再到第三期更是利用特区的优势创新探索土地作价出资代替政府出资的方法。

综上所述，探索土地溢价反哺的路径对每个城市或轨道公司都存在特殊性，首先需明确的就是其战略发展方向。若以“间接大循环”为主要反哺模式，则如何从土地一级开发中分享土地升职收益就是主要策略；政策设计应重点关注轨道交通沿线的土地收储。主要目标应设定为如何积极参与土地一级整理收储，通过机制体制设计构建溢价反哺的通道。若选择深度挖掘轨道资源，同时采用“直接内化循环”模式，则如何介入二级开发获取开发权也就成了重要策略；政策设计还应重点关注特定土地获取问题。主要目标应设定为如何通过体制机制设计来获得特定土地开发权，预留带条件招拍挂的机会，及土地使用权作价出资办法等。

 

(三) 落地路径设计

我国轨道交通TOD领域近二十年的发展已经积累了不少经验，具体到机制体制方面，为了应对既有政策法规的约束，许多城市都尝试通过出台地方性的综合开发实施意见、管理办法来补充原有机制支持的缺位。通过对这些年相关政策文件的解读，大体上可把所提及的主要问题归纳为四个维度：一是规划统筹；二是土地收储；三是行政审批；四是收益分配。

结合实践中推进综合开发的各种难点，进一步总结政策性法规所指向的问题，将其总结成以下六大主要问题及相应的对策：

1) 管理部门多，协调难度大

应对策略就是要做好顶层设计。大陆的轨道公司通常是国有，以建设与运营为核心业务，如果没有来自上级的指导与要求，轨道企业通常较缺乏主动介入综合开发、谋求溢价反哺的积极性。其最根本的原因在于跨业务领域带来的难度，以及实现溢价反哺需要协调的单位过多，牵扯的利益博弈复杂，制度成本高等现实障碍。

轨道公司要想实现土地溢价反哺，需要打交道的主要部门有轨道办、发改委、规划、国土、交通委、财政局等等，往往也离不开与地产开发商的联合。这种多方沟通协调的难度非常大，必须建立跨部门的协作机制，同时获得跨专业咨询团队的技术支持。因此为了保障政策设计与执行层面的贯彻，通过最高决策层进行协调，获得市级领导的支持是关键，。例如，在广州的政策设计中，就主动提出”土地综合开发工作的政策研究、方案制订和综合协调应由专门的协调小组负责的，协调小组由市长担任组长，分管副市长担任副组长，成员单位包括市发展改革委、国土规划委、住房城乡建设委、交委、国资委、城市更新局、土地开发中心，各区政府、市属轨道交通投资建设主体等单位，办公室设在市发展改革委。”

2) 综合开发主体和主导权不明

主要的应对方式是明确TOD的责任主体和轨道公司的定位。在我国目前的环境下，轨道公司是最适合参与和牵头TOD综合开发工作的“操盘手”。其中原因，一方面是投融资的压力由其部分承担，一方面是来自技术上的可行性，包括轨道设施建设窗口期的约束及构筑物的永久性等；此外轨道公司的公有、半公益性质也能提供一定的便利条件。

但是在这个前提下，每个轨道公司为获取土地溢价，选取哪种模式，是否参与二级开发，是否大力培养地产开发团队，这需要详细研判并进而明确其定位与权责。例如，近期成都地铁集团提出非常明确的目标发展：“在两年内实现从单一的轨道交通运营企业到轨道交通综合运营商的跨越；在五年内实现从政府全额补贴的公益型企业到具备良好自我造血能力有效益型企业的跨越；在15年左右实现从国有企业向世界500强企业冲刺的跨越。”另如港铁公司的定位也非常清晰：“依照审慎的商业原则100%市场化运作的‘地方国企’“。这样的目标设定就明确了轨道公司应大力参与二级开发，深度挖掘溢价潜力。

3) 难以调规

主要的应对方式是轨道公司应主动参与规划调整、响应市场需求。对轨道公司而言，无论是前期的土地整理、收储还是进行拿地开发，必须与规划管理部门打交道甚至对既有规划提出调整建议的。但上位规划尤其是沿线土地的控规编制通常无需轨道部门介入，妄论采纳建议了。然而，如同前两章所述要充分挖掘土地溢价，借助控规调整协同城市布局、完善机能、优化指标是不可或缺的手段。

以香港为例，他为什么能够做到地铁站点500米范围内，能覆盖全港45%的人口以及75%-78%的工作岗位？这样一个令人瞩目的成就与他重视早期介入规划分不开的。

轨道公司如何介入规划？首先是要突出自身优势和牵头作用，做好多维融合的工作。他可以通过投融资视角估算资金缺口，梳理用地，再到研究规划，最后来判断估算的土地溢价收益能否满足投融资缺口。如果这个缺口很大，不符合溢价反哺的需要，可以再反思是否要调整轨道的线站位，或调整潜力地块规模、容量等用地指标。通过这样的方式把不同视野不同角度的规划统和起来，这是轨道公司所具有的先天优势。
 

实现溢价反哺的综合开发本身就是多维研究，多目标综合的工作；而传统的城市规划主要是从偏重城市公益的维度入手，对市场与工程面向考虑较少。轨道公司主导的综合开发前期研究应更重视研究投融资需求，重视工程设施与城市空间的整合，重视公益性、市场性、工程性三个维度的协同效应。基于多维度、综合性的研究，再参与到与规划的对接、协商、调整过程中，从而获得规划理念上的优势，加强自身说服力。

此外，“详规反推控规“也是近年来许多城市现在普遍探索的一种方式。对传统规划体系而言，控规是刚性的，设定了开发的上限。然而轨道交通建设与TOD发展是城市的新要素、新机遇，具有催化媒介的效应。因此，为了挖掘潜力，保持弹性地推动综合开发，详规反推控规是很好的工具。具体而言就是先发挥创造力进行详细设计，基于市场需求提出构想，再从环境冲击、配套服务承载、交通容量承载等方面评价其可行性与影响，经验证、调整后纳入控规管理体系中。
 

 

 

上海地铁莘庄站上盖开发项目“天荟TODTOWN”

例如上海地铁莘庄站的上盖开发项目，它位于原来铁路轨道及地铁上方。在传统的规划管控体制，下是一块被众多轨道割裂的、无法被开发甚至出让的破碎用地。然而，通过先设计上盖方案，再反推控规的方式，使这个综合体项目得以真正落地建设。

4) 土地溢价反哺困难

主要的应对方式就是设计土地出让反哺路径，让轨道建设所产生的外溢效应回到轨道公司。例如上文提及的深圳地铁二期TOD投融资的地价返还探索。将地铁周边的土地溢价以现金方式补偿给项目公司，以土地资产投入替代政府资金投入，这是比较适合小规模溢价反哺的方式。

纵观我国近期出台的综合开发实施意见、管理办法，其中南京、青岛、杭州、成都、南昌、贵阳、合肥等城市都在这一方面较具有代表性。所设计的出让反哺路径的核心主要体现在两方面：筹资用地控制与土地出让金计提。

首先关于筹资用地范围的确定。如南京与成都都圈定站点周边100～200亩，杭州交由沿线各出资主体在轨道场站500米半径范围内划定。

其次在土地出让金计提的设计上，杭州、青岛、合肥都设计专项计提10%；南京对不由轨道公司进行开发的筹资用地征收100-200万/亩；成都收取45-60万/亩的净收益；青岛将轨道场站核心区的土地出让金70%分配给市级，再统一拨付轨道交通专项账户；南昌对专项融资用地，按出让金溢价部分的50%计提；贵阳一方面对所有经营性用地收取50元/平米的建设专项资金，另一方面对所在区县额外计提50元/平米进行项目支持。

5) 难以获得土地开发权

主要的应对方式就是设计带条件招拍挂机会或明确特定土地开发权的获取。从实践经验来说，许多情况下各地轨道公司在前期土地整理收储阶段都感觉形势乐观，判断有不少土地都有希望取地进行二级开发；但最后往往遭遇挫折，取地困难。而经实践检验，目前有效的对策主要是以下三种。

第一是带条件招拍挂，还是以深圳二期为例，当时的“港铁深圳”获得了4号线建设和运营的特许经营权，而在综合开发方面通过与深圳市政府协商，以带特定条件招拍挂方式获得4号线部分周边用地的开发权。根据谈判条件，港铁深圳与深圳市政府对物业开发的经营性收益进行分成。由于港铁深圳经营水平高，深圳市政府进而从其经营收益中又获得了50%以上的收益。

   
第二种以上海为例的明确特定土地的开发权，在2016年的37号文里基本确定了，车站区域由所在区主导综合开发，而车辆段是由申通主导；明确规定在完成土地储备形成“净地”后可以用协议的方式将轨道交通场站综合用地使用权出让给综合开发主体。虽然37号文在实际执行过程中也遭遇不少限制，后经历政策修编；但基本确立了由申通主导车辆段综合开发的问题，经过多年实践也基本树立了上海的场段基本都需进行上盖开发的模式，这对于未来TOD的普及与深化探索十分有利。

第三种是以深圳地铁三期为代表的土地作价出资政策，带特定条件招拍挂的方式还是存在较高的交易成本及许多不确定性，而土地作价出资则最终扫清了“轨道+物业”模式的制度障碍。除了深圳现在在其他城市例如南宁也已实践这一模式，但大部分别的城市要在短期内实践土地作价出资还存在制度上的困难。

6) 现成经验少机制难匹配

主要的应对方式是出台系统性的地方政策性文件。一方面，应充分参考先行城市的经验，无论是国内的还是国外的，每个城市在轨道建设方面都会碰到同样的资金压力与反哺需求。另一方面，政策性文件本身是重要的阶段性结果，而出台相关文件之前的机制设计与沟通过程也同样重要。针对轨道交通建设，如何以投融资倒逼，设定反哺目标，形成共识与合力是其中的关键。这在现实经验中往往需要基于前期研究，确定投融资缺口，明确建设投资及长期运营成本；如果原来设想的补贴方式没办法满足这一缺口，就可通过这种压力去倒逼，激起各个职能部门及其他参与方的沟通和探讨，促使形成共识与合力，再进一步推动政策性文件的出台。

此外，从实践中发现问题是更优先于制度完善的先行原则。并不是没有政策性文件就什么都不能做，从试点项目探索更有利于积累经验，发现矛盾与问题，有助于进一步有效率地推动文件的出台。实践综合开发有很多类型和模式的，既有大规模的城市更新、场段上盖开发，也有小尺度地下空间、外挂空间开发。初涉二级开发的轨道公司可以选取难度低的开发类型进行试水，例如外挂空间，它的用地通常属于轨道站点红线范围内，可进行结合风井、出入口等附属设施的小规模开发；而相应的取地调规难度会较低。轨道公司可通过试水在推进过程中发现问题、积极推动跨部门跨业务的沟通协调，来促进建构适用于本城市的机制体制，令土地溢价反哺最终得以落地执行。

 

经过一二十年的发展与探索，大陆城市在TOD领域已获得广泛共识、取得长足进步。根据城市轨道交通协会的报告，“截至2016年末，全国共有23个城市经营物业开发，实现土地出让收入78.67亿元；物业开发及管理收入114.32亿元，收益22.95亿元；各轨道公司土地储备规模达11,539.29万平方米，比上年增长12%，物业开发规模达到388.33万平方米。“然而，为了继续贯彻”建地铁，就是建城市“的理念，充分发挥轨道建设对城市发展的引领作用，推进轨道建设经济上的可持续，对政策法规及落地路径的探索还有很多工作要继续推进。

 

 

参考文献：