作者对本文的内容已酝酿很久，动笔也在好几周之前。本文的推送并不是因为某城市地铁“停工”事件而来蹭热点。

 

近年来，我国城市轨道交通（以下简称“城轨交通”）的发展取得了非常巨大的成就，产生了非常积极且重大的社会效益，城轨交通已经成为我国的超级工程，国之重器令人瞩目。笔者作为行业内一名普通的从业人员，对所从事的工作深感自豪，也衷心希望我国城轨交通能够走在平稳、健康的发展道路上，所以在感喟之余，想给当前的发展挑挑刺。

 

由于工作业务范围所限，笔者视野较窄，以下仅就一些典型问题进行讨论：

 

一、城轨交通发展与人口增长规律及人口政策不协调

 

城轨交通是给人提供服务的，而“人”是其发展的根本。城轨交通是百年工程，发展要有前瞻性，所以要对城市未来的人口发展进行预判。而人口发展受政策因素的影响较大，城轨交通发展也要对人口政策有所考虑。

 

根据最新的统计数据，可以认为我国全面放开二胎政策的消化高峰期已进入尾声，全面放开二胎政策的效果并不及预期。笔者预计我国总人口数量将在2030年之前出现拐点（早于《国家人口发展规划（2016-2030年）》提到的2030年前后这一时间点）。联合国发布的《世界人口展望》（2017年修订版）预测我国总人口在2050年将回落至13.64亿人左右，这一数值甚至低于当前水平。

 

受各种因素的影响，我国未来的人口变化很难进行准确预测，但整体的变化趋势必然是先上后下，并快速进入老龄化时代。考虑到当前刚刚进入城市化后半程的开始阶段，未来一线及强二线城市的人口规模将会持续提高（政策限制影响较小的前提下），人口拐点在本世纪中叶之前将很难出现。而大量三四线城市及中小城镇的人口很难再保持增长状态，反而可能会持续流出，部分比较优势不足或资源衰竭的城市，其人口甚至会出现非常严重的萎缩。

 

中国近几十年经济的快速发展是人口流动和城市化发展的结果，过去国内人口流动体现出向大城市、特大城市尤其是东部城市聚集的特征，如果遵循市场规律，政策只进行适当的引导，则未来人口在空间上的流动趋势不会发生较大改变。

 

当前实行的人口政策通过设置一定的障碍，仍然在限制人口的自由流动，所以并不能顺应经济社会发展要求和群众的根本利益：北京、上海等一线城市，通过政策、制度、公共服务等方方面面的歧视性手段，对非户籍人口及所谓“低端人口”进行清理整顿，严控人口规模；超大城市、特大城市设置门槛过高的落户政策，限制外来人口尤其是所谓“低端人口”的进入；政策希望农村人口就地城镇化，所以鼓励中小城市发展，大力推广小城镇尤其是特色小镇建设。

 

未来城市化的主力是农民进城实现“市民化”，但大城市认为负担过重，并不乐于接受；中小城市、小城镇没有足够的就业机会，公共服务设施配套不足，农民又不愿意去，现实发展与政策设想是背离的，二者的扭曲关系是阻碍未来城市化进一步发展的死结。

 

城市未来的人口是城轨交通发展的重要基础，城轨交通线网规模及线路的系统规模多基于城市远景人口（上限数值）来确定，线路系统规模还在多个研究阶段进行“层层加码”。而现实中对城市远景人口的预测大都缺少充分的论证：不考虑人口的整体发展趋势和规律，主观认为当地人口必然会持续增加，结果是远景人口大幅超越总体规划提出的远期人口。

 

对于三四线尤其是中西部的三四线城市，据此发展城轨交通风险极大，因为该类城市资源优势不明显，如果没有形成有竞争力的产业，不仅无法吸引外部人口，自身的人口还将不断外流。对人口发展过于乐观，必然造成轨道交通线网规模、系统规模远远超过未来的真实需求，这对地方人力、财力都是极大的浪费，未来的运营补贴对这些城市也将形成巨大的财政负担。

 

对于北京、上海等一线城市，对人口的增长本不必担忧，但考虑到当前的政策因素，其未来的人口增长也难言乐观：

一方面，对所谓“低端人口”进行清理的难度极大。所谓“低端人口”由于受到方方面面的歧视，主、客观上均不以“市民化”为其在大城市工作和生活的目的，这个群体在大城市的主要目的就是赚钱，毕竟故乡没有这样赚钱的机会，他们也知道他们最终的归宿是乡村，所以他们在城市的生存能力很强，只要有一点点的赚钱机会，他们是不会轻易离开的。

 

另一方面，因政策的间接影响，“高端人口”开始被动离开。大城市对所谓“低端人口”的清理，使这些主要从事生活服务业的人群居无定所、所从事工作的稳定性很差，进而造成所谓“高端人口”所需服务方便性的急速降低、服务成本的急速上升，最后造成所谓“高端人口”生活成本的普遍提高，从而对所谓“高端人口”形成更明显的挤出效应，因为所谓“高端人口”在一个城市都希望安居乐业，故而会综合考虑各种因素，二线城市的人才引入政策、更低的生活成本对大城市所谓“高端人口”尤其是年轻的“高端人口”具有很强的吸引力。

 

人口增长是一个城市经济增长的重要动力。一个城市既需要生产服务业，又需要生活服务业，这两类劳动者相互依存，缺一不可，二者之间的协调和平衡以及整体规模的壮大才能更好的提升城市的竞争力，所以必须大力促进而非限制大城市的发展。国家间的竞争很大程度上是典型国际大都市的竞争，对所谓“低端人口”的清理政策很难达到预想的效果，反而对城市的健康发展是一种伤害，北京、上海等一线城市“以业控人、以地控人”这种自废武功的做法很可能会使其在一定程度上走向衰落。

 

北京、上海等一线城市严控人口规模，所以教育资源及其他公共设施的配置均按照城市总体规划远期常住人口甚至是户籍人口规模进行安排，对外来非户籍人口、所谓“低端人口”满含歧视，相反，城轨交通可能是一线城市最没有歧视性的公共服务设施，展示了及其难得、又异常珍贵和包容性的一面。

 

相对而言，城轨交通线网规模、系统规模考虑更为长远（远景年），服务人群更为广泛：不仅要服务常住人口，还服务于流动人口。所以，对于一线城市，城轨交通发展与城市人口政策、其他公共资源与设施的配置形成了一种错配，如果城市发展持续当前的政策措施，则城轨交通发展存在很大的风险，这不能不令人担忧。

 

相较而言，二线城市尤其是强二线城市已经形成了一定的竞争优势，其借助于人才吸引政策和相对宽松的人口流入政策，未来人口发展将会是一个持续增加的过程，故而发展城轨交通的风险要小得多。但个别二线城市提出超越一线城市的城轨交通发展设想，其未来人口增长能否实现仍存在较大的疑问。

 

二、用土地城市化模式指导城轨交通的规划和建设

 

城轨交通服务于人，而人依托于土地在空间上分布，所以城轨交通发展必须与城市用地紧密结合，重点服务于那些具有高密度人口的发展区域。

 

我国当前的城市化突出的表现为土地的城市化，而人的城市化大幅落后于土地的城市化，城轨交通当前发展的一个非常严重的问题就是用土地的城市化来指导其规划建设：城市空间拓展到哪里，城轨交通就延伸、连接到哪里。而拓展区域的发展规模往往与城市的发展基础极不相称，其发展前景存在非常大的不确定性，人从何处来？产业如何引入？这些最基本的问题通常没有经过充分论证，土地之上呈现的只能是一幅宏大、虚幻的图景。城轨交通服务于这样的区域，会明显放大自身的发展风险。

 

我们当然不应否认很多城市有在空间上不断拓展的需要，当然更不应否认城市空间、经济发展与轨道交通之间的良性互动关系，但部分城市寄希望于城轨交通去带动一个区域或一座城市的勃兴，则是给城轨交通赋予了过多的使命。一座城市或一个区域只会因为有产业、有就业吸引人口流入，公共设施和住房的需求是人口流入的结果，而不是原因。

 

近年来，地方政府大都用土地换取发展资金，并用土地谋求发展，因此，很多城市规划、开发了大量的新城与新区，以其作为城市发展的新引擎，部分城市甚至不切实际地提出要再造一座“××”城，宣传口号极具冲击力和震撼力。这些新城或新区的人口规模大都根据土地开发规模确定，较少考虑人口自身的发展规律，而各种基础设施和公共服务的设置与安排均在此基础上进行。其中不少城市正在或计划引入城轨交通，以期支撑这些新城与新区的发展。

 

 

 

由于很多城市对自身发展过于乐观，而规划设想的后续实施难度极大，过程中还往往伴随有不同程度的走偏现象，致使真实的发展情况与规划相差甚远：当前相当部分的国家级新区的开发情况尚不及发展预期，遑论那些缺乏整体统筹，不断重复建设的城市新区与新城了。

 

对于不同的城市，发展城轨交通的风险当然不宜一概而论：

 

东部城市尤其是东部的一、二线城市由于对用地指标的严格限制，城市空间拓展往往不能满足经济发展与人口增长的需要，在这些城市发展城轨交通的风险相对要小得多。

 

对于广阔的中西部地区，为了实现与东部地区之间均衡发展，我国先后提出了西部大开发、中部崛起等重大战略，其中对中西部城市的用地指标给予了政策上的倾斜，中西部地区的各级城市为了发展经济，将大量的土地投入开发建设，结果却大多没有形成足够规模的产业，也没有聚集一定规模的人口，在这些城市的新区与新城发展城轨交通，不仅会对巨额且宝贵的财政资金造成极大浪费，还会给城市未来发展带来沉重的负担，所以在这些城市的新区或新城发展城轨交通要尤为慎重。

 

三、发展模式单一化，用一线城市的经验指导其他城市

 

针对城轨交通发展，目前尚无明确的针对不同城市的分类指导意见，所以，城轨交通的发展基本都是向一线城市看齐，发展模式较为单一，采用的系统制式较为单一，这与不同城市的差异化需求明显不相匹配。

 

一线城市由于城市规模大，人口密集度高，出行距离长，所以适宜采用高密度的大运量城轨系统，而很多二三线城市规模相对较小，人口密集度较低，出行距离相对较短，不同城市之间的差异可能也比较大，所以城轨交通的发展模式也应该是多样化的：有的适宜采用较高密度的中运量城轨系统；有的适宜采用低密度、多层次的城轨系统，骨干线采用大运量系统，作为城轨交通网络主体的其他线路采用中运量系统；对于规模较小的城市，也许适宜采用的是中运量城轨交通基本网，并辅以大运量地面公交（BRT或有轨电车），二者共同形成公共交通的骨干系统。

 

当前很多二三线城市均采用较为单一的大运量城轨网络，其缺陷非常明显：若线网密度低则存在覆盖不足的问题，若线网密度高又需面临客流不足、运能浪费的风险。部分城市还存在认识上的误区，看到一线城市在持续建设轨道交通，就想当然地认为城轨交通一旦开始发展就不会轻易停止，所以线网应该越做越大；因为一线城市部分线路的系统规模在短期内就无法满足客运需求，就认为系统规模宜大不宜小，所以不顾实际需要，将规划阶段确定的车型和编组，在后续可研和设计阶段进行多次调整，不断做大车型或增加编组，风险被持续放大。

 

由于技术方面、政策方面、以及标准不完善等方面的原因，当前城轨交通发展采用的系统制式较为单一，大比例集中于地铁制式，制式多元化发展之路仍处于起步阶段，一线城市大都市区所需的市域快轨，以及二三线城市所需的中运量轻轨、单轨、磁浮系统，其技术水平、标准体系、装备制造能力尚不能满足国内众多城市的发展需要。

 

为实现城轨交通因地制宜的差别化发展、系统制式的多样化发展，应该进一步完善相关技术标准，加大不同系统制式的研发力度，并出台相关政策给予发展支持。

 

我国幅员辽阔，人口众多，市场巨大，所以，不同的城轨交通系统在国内都具有广阔的市场空间，一些企业和企业家看到了这样的发展机会，投入重金延揽人才、研发实验产品不断进行测试，目前已取得了很不错的成绩。对于这些有市场头脑且不缺家国情怀的、虽然承担着巨大风险但勇敢进入这个领域的、在技术上另辟蹊径并努力探索的民营企业和企业家，个人向他们致以最大的敬意！希望有更多像他们一样的人和企业参与进来，大家共同努力来推进我国城轨交通事业的发展！

 

对于当前正在研发和试点应用中的新型城轨交通系统，技术上的一些关键问题已逐步得到解决和突破，如果能够将技术进一步完善、将造价控制一个相对较低的水平、并逐步破除人们观念上的藩篱，则未来大有可为。

 

新型轨道交通系统可以边研发边试点边教育市场，如果支持与鼓励的指导政策能及时跟进，新型轨道交通系统面对的必将是一片蓝海。

 

四、部分城市债务问题较为突出，发展城轨交通的压力和风险较大

 

城轨交通造价高昂，运营维护所需补贴资金规模巨大，所以，资金来源问题对城轨交通发展的重要性不言而喻。

 

近年来国内城轨交通的建设规模在持续扩大，从而带来了庞大的资金需求，所以各地都在积极探索多元化的融资模式，以期达到既能减轻政府投资压力，又能扩大建设规模的目的。但很显然，除地方政府自有资金外的任何形式的建设资金看重的都是政府信用，地方政府是城轨交通建设所有外部资金预期收益的担保方和兜底方，是城轨交通建设、运营所有风险的最终承担者，而当前很多城市的负债规模快速膨胀，整体债务规模几乎到了无法公开的地步，各地对其隐性债务规模更是讳莫如深，随着经济增长的减缓和土地收入的降低，未来地方政府的偿债能力将受到极大挑战，地方债务问题一旦爆发，后果不堪设想。如果城市不顾自身实力，盲目发展基础设施尤其是投资巨大的城轨交通，必然会给城市自身发展和外部金融环境带来极大的风险。

 

资本都是逐利的，都要求高于社会平均收益水平的资金回报，当前参与城轨交通发展的外部资金基本都是国有资本，但国有资本并不改变资金的这一基本属性。所以，城轨交通建设引入的任何外部资金，本质上都是加杠杆，如果没有确定性的高回报预期，则杠杆越高，风险越大。在国家倡导降杠杆、清理地方债务的背景下，基础设施建设领域大规模引入社会资本，似乎与中央政府的要求存在一定的抵触。

 

当前火热的PPP，迎合了地方政府的发展诉求，所以各种待建项目纷纷包装成PPP项目，地方政府疯狂争抢国家部委的专项资金，社会资本尤其是国有资本疯狂争抢地方政府此类项目的入场券。我们不希望在盛宴之后看到一地鸡毛，所以，面对当前PPP一哄而上的局面，各方应保持足够的冷静和克制。

 

 

 

PPP的目的不仅仅着眼于引入外部资金，同样重要的是希望通过引入社会资本提高公共服务供给的质量和效率，同时让社会资本方和政府共担项目的风险。反观城轨交通PPP项目，当前参与的社会资本方集中在城轨车辆厂商、大型施工企业与大型设计与咨询企业，对城轨交通投资、建设、运营、管理全过程非常熟悉的企业非常少，因此，社会资本的进入对城轨交通服务供给质量和效率的提高上起不到应有的作用。上述社会资本方基本都为大型央企、国企，作为国有资本，与地方政府合作往往不会特别担心、甚至根本不关心项目的风险，所以，社会资本与地方政府共担风险的目的也很难达到。最后再看社会资本方投入的资金（仅指资本金部分），这些资金是社会资本方的自有资金吗？似乎不全是，甚至大部分都不是！很多社会资本方自身通过借债、抵押等方式加杠杆融入低成本资金参与PPP项目，将风险转嫁给了银行等金融系统。可以预见，城轨交通发展过程中各种直接和隐形的负债对城市发展将造成极大的负担，对国家金融体系的健康发展将形成潜在的威胁！
 

 

 

 

所以，有必要给当前PPP发展的热潮降降温，严格杜绝不合格项目套用PPP融资模式、严格拒绝不合格企业进入PPP项目。当前阶段应谨慎的选择少量项目作为试点或示范工程，按照PPP方式进行运作和摸索，逐渐形成一套较为成熟的、风险相对较低的、可以规范化管理的操作模式，在此过程中，再根据试点或示范项目的进展情况逐步把应用范围扩大。

 

城轨交通作为一种准公共产品，先天具有公益属性，而目前世界上发展轨道交通的城市尚未探索出有普遍适用性的盈利模式，所以，当前及今后一个较长时期内，城轨交通仍有必要坚持政府为主导的投融资模式。但城轨交通作为经营性项目，应该追求盈利，因此，对盈利模式的持续探索依然是城轨交通当前和今后发展的一项重要课题。城轨交通坐拥如此规模的流量，未来是否可以利用大数据技术手段，通过关联性的周边服务等形式进行流量变现，以达到盈利的目的？国内的互联网科技企业非常具有创新精神，对于复杂项目的智能化管理、对于流量的变现等问题都有经验和教训的积累，PPP在操作中是否可以考虑一下这些真正的“社会资本”——非国有的民间资本呢？PPP社会资本方是否可以考虑多方联合，集中各方的优势力量实现对项目全方面、全过程的质量和效率，以及整体效益的提升呢？笔者是PPP领域的门外汉，以上姑妄言之，专业人士多多指教！

 

五、随着城轨交通发展的逐步推进，现行政策自身的短板已逐渐凸显

 

城轨交通属于重大工程项目，投资额大，涉及面广，其发展应稳步推进，所以，国务院及国家相关部委曾先后发布过若干城轨交通发展方面的政策文件，这些文件对规范和指导国内城市有序开展城轨交通建设和健康发展起到了非常积极的作用。但政策文件自身存在的一些问题也对城轨交通的发展产生了一定的负面影响：

①一刀切式管理，缺乏弹性，对准入门槛和系统制式的要求过死，对城轨交通健康发展产生了一定程度的阻碍。

 

②往往对具体问题过于关注，而对整体性、全局性风险的把控上有所放松，没有把城轨交通的发展放在城市整体负债中给予考虑，放大了系统性分析。

 

③城轨交通报批程序较为繁琐、相关表述较为模糊，造成部分城市的轨道交通建设时机被动滞后。

 

④对不同系统制式的概念不明确，轻轨等中运量系统发展情况不理想。

 

⑤对新型城轨交通系统缺少指导性意见，致使城轨交通行业创新动力略显不足。
 

 

 

笔者署名的前一篇公众号推送文章——《最全面的城市轨道交通规划建设管理政策的解读和分析》对城轨交通规划建设管理现行政策的一些具体问题进行了讨论，因此本文不再就此问题进行过多的重复说明。

 

政策文件相对于法律法规的优势在于其灵活性，它可以根据环境变化及政策执行情况及时对政策文件进行修改和调整，所以，以上提出的种种城轨交通发展问题以及城轨交通发展政策自身的问题都可以通过对政策文件的调整和完善来加以解决。

 

结语：

 

任何事物的发展都很难做到一帆风顺，城轨交通发展过程中必然会遇到各种各样的问题。客观的说，我国城轨交通整体发展的态势是良好的，但当前确实存在一些较为突出的问题，需要引起行业从业者、管理者及地方政府的关注，以避免潜在风险造成严重的后果。

 

作为一名普通的规划设计人员，除了语言和文字，我没有其他的力量，本文若能引起您的一点思考，就是对我的最大奖励！

 

致谢：

 

感谢陆铭老师，他编写的《大国大城》对文中观点有很大的启发，该书使笔者对中国当今社会发展的认识上升了一个层次！