“十三五”期间是上海城市发展由外延扩张式向内涵提升式转变的关键时期，规划管理部门制定合理的容积率奖励政策有利于提高综合客运枢纽及其地区一体化发展水平，在提高综合客运枢纽周边地区土地使用强度的同时，鼓励和引导社会力量参与城市建设，促进枢纽地区周边公共服务设施建设。本文系上海市规划和国土资源管理局委托科研《上海市综合客运枢纽用地集约化研究》资助。
 

背景
 

轨道交通枢纽为周边地区经济活动和人群集聚提供了更为完备的交通条件，利用轨道交通枢纽交通可达性高的优势，在保证客流集散便捷的前提下对枢纽和周边地区进行综合开发是轨道交通枢纽建设发展的必然趋势。世界各发达国家都已作出实践：德国南方工业重镇斯图加特在在扩建中央火车站的同时将中央车站改造为穿越式布局，重新集约化开发原来被铁轨所占据的109公顷的土地，集居住、商务、办公和文化休闲为一体；法国里尔车站地区通过建设功能强大的综合体，将交通集散广场、高架桥等与各个车站(火车站、公共汽车站、地铁站、地下停车场)及城市快速路在空间上保持着紧密的联系，包含了商业、办公、居住、娱乐、休闲、交通等城市功能；日本品川地区采取天桥和空中连廊的形式，连接轨道交通车站、城市广场及区域内所有建筑，构建完善的空中步行系统。上海作为国际化大都市，在轨道交通枢纽规划设计的先进性方面虽已位于全国前列，但与发达国家同类型城市相比，枢纽与其周边地区建设的一体化程度还有一定差距，部分枢纽与外部城市空间之间衔接薄弱，对于周边地区开发的带动效应不强。

 

东京容积率奖励政策

（1）东京地区容积率管理政策的发展

日本早在1970年已经在其《建筑基准法》修订中提出容积率奖励办法，目的是为了鼓励开发商为社会提供更多的公共开放空间，同时规定高于建筑本体面积20％的公共开放空间可以按比例获得额外容积率奖励。

2003年东京都推出《东京城市景观发展促进条例》，城市再建区可以根据实际情况编制本地区的“城市再建方针”，多适用于轨道交通枢纽周边的高密度开发区域。在“城市再建方针”的引导下，轨道交通枢纽周边的开发主体根据政府制定的建设目标及其对应的容积率标准，选择可以兼顾社会公众利益和企业自身利益的项目进行建设。项目主要包含整合零散的相邻地块、提高地区防灾能力、公共设施建设、增强建筑底层开放性、步行空间、公共开放空间和城市绿化等。此外日本国土交通省还制定了《东京都高度利用地区指定基准》作为整个东京都市圈容积率补贴的依据。该基准强调地区之间的差异性，将东京都分为核心地区、重点更新与防灾地区和非核心地区，其中核心地区又分为市中心、副市中心、一般地区、办公区周边区域等；同时为将规划目标分级管理，奖励内容细分为公共空地、公共室内空间、绿化设施、育儿设施、老年福利设施等。该基准针对不同地区和不同的奖励内容给出差异化的奖励措施，相比国内各城市按奖励系数“一刀切”的做法更容易达成规划目标。

（2）东京地区容积率奖励案例分析
 

云雀丘站鸟瞰图
 

云雀丘站位于西东京市的住吉町地区，该地区城市基础建设不充分，在如何确保安全舒适的步行空间、合理进行土地利用、提升防灾性能等方面一直都存在问题。云雀丘站是池袋线上的单线站，同时有巴士换乘的功能，2016年日均客流量约69000人。在不突破《东京都高度利用地区指定基准》所规定的容积率奖励上限的前提下，日本国土交通省对局部城市更新地区制定具体的容积率奖励制度，其中针对轨道交通枢纽云雀丘站以北4.1公顷的地块重新规划开发的容积率奖励方式非常具有借鉴意义。容积率奖励政策在该地块的实行有利于实现城市更新的目标：提升云雀丘站北口地区车站及车站周边人群使用相关设施的便利性、提升地区整体的防灾性能，并形成具备充分魅力和活力的商业聚集中心、促使店铺聚集形成热闹繁华的商业街，并与周边住宅地块相衔接。为达成以上目标，规划管理部门通过容积率奖励政策鼓励在建筑物底层增设商业设施和扩大店铺前活动场地来提升商业街的繁荣程度；鼓励整治现有步行网络和有效利用人行道周边空地来改善地区整体行人的环境，形成以车站为中心的游览观光性极高的行人网络，确保安全舒适的行人空间；鼓励增设便民设施（母婴设施、老年人服务设施、残疾人服务设施）、自行车停放设施、车间与周边商业地块的贯通通道来提升车站使用人员及购物顾客的便利性。
 

城市更新地块位置图
 

地块现状＆将来模型
 

地块容积率的最大上限取决于标准容积率和补贴容积率的叠加，补贴容积率包含一些必须包含的共通项目和开发商自愿参与的选择项目。共同项目主要包含改善交通线路和行人线路、增大建筑外立面退让道路距离、限制建筑高度、在特定街道首层建筑增设服务设施等，选择项目主要包括和相邻地块的联通、增设人行天桥、增设贯通通道、有效利用人行道周边空地、有效利用空旷的广场、为特定街道2层导入服务设施（如自动扶梯）、为非特定街道旁首层建筑导入服务设施、增加自行车停放设施、增设绿化带等。
 

地块最高容积率计算方法图
 

由于选择项目的不同，云雀丘站以北的城市更新地块分为三个容积率不同的部分，分别是主要交通线路沿途地块、人行天桥沿途地块以及其他地区。造成三个地区的容积率上限不同的原因在于前两个地块设置交通设施的潜力更大，因此可以获取更多的容积率奖励，如在主要交通线路沿途地块增设人行天桥长廊可以获得0.5的容积率奖励。
 

 

 

 

 

地块范围划分及交通设施示意图

上海枢纽周边地区容积率管理
 

（1）上海地区容积率管理政策

根据《上海市控制性详细规划技术准则》（2016年修订版），倡导以公共交通为导向的城市空间发展模式，适度提高轨道交通站点周边的土地开发强度。开发强度控制主要针对住宅组团用地、商业服务业用地和商务办公用地，通过强度区和地块容积率两个层次进行控制。

强度区的确定：为方便计算，采用轨道交通线网密度作为主城区强度区划分的主要计算依据。取轨道交通站点服务距离1500米作为最大服务范围，在将不同线路站点的服务范围叠加后得到五级强度区。其中在各级强度区内，某一街坊50％以上（含50％）的用地位于轨道交通站点300米服务范围内，该街坊采用此级强度区的特定强度。

地块容积率的确定：在地区建筑总量不变、满足基础设施负荷要求的前提下，根据地块的建设条件差异，通过城市设计、环境影响分析、交通分析等方法，确定地块容积率指标。对于开展城市更新的地块，容积率指标根据城市更新相关政策确定。
 

上海市主城区开发强度指标表

上海市新城、新市镇开发强度指标表

（2）上海地区容积率奖励政策

与1970年日本发布的《建筑基准法》类似，2003年发布的《上海市城市规划管理技术规定》规定中心城内的建筑基地为社会公众提供开放空间的，在符合消防、卫生、交通等有关规定和本章有关规定的前提下，可按规定增加建筑面积。因增加社区公益性设施、公共停车泊位、建筑底层公共空间或将建筑内部空间向公众开放而增加建筑面积，增加幅度不超过15％。

上海市容积率奖励政策规定
 

此外，根据2016年发布的《上海市城市更新实施细则》（试行），各城市更新单元在建设方案可行的前提下可适度增加商业商办建筑面积，增加的商业商办建筑面积按所提供各类公共要素面积的规定倍数计算。能同时提供公共开放空间和公共设施的可叠加建筑面积奖励。
 

 

城市更新地块商业商办建筑额外增加面积上限
 

从上海市2003年发布的《上海市城市规划管理技术规定》到2016年发布《上海市城市更新实施细则》（试行）中有关容积率奖励部分的规定中可以看出，在城市更新过程中上海市规划管理部门随着实践经验的积累对容积率奖励条件和奖励内容有所完善：容积率奖励条件由原来单一的公共开放空间新增了公共设施；奖励内容由原来的只根据核定建筑容积率转变为根据能否划出独立用地和能否移交政府两个部分，奖励系数的区间值由原来的1.0-1.5扩大为0.5-2.0。

 

东京容积率奖励政策对上海市的借鉴意义

（1）实行密度分区
上海目前对中心城区实行容积率奖励政策，但并不区分用地性质。应按不同性质、不同区位条件将城市用地进行密度分区，并规定容积率的基础与调整上限，给予一定的调控区间，针对不同性质、不同区位条件的城市用地提出不同的容积率奖励政策。

（2）扩大奖励范围，细化奖励条件与额度

上海市已经制定了对提供公共开放空间和公共设施的奖励，但对其他领域却较少制定奖励措施。应根据实际条件将奖励范围扩大到公共设施、交通设施、城市更新改造等多个方面。同时应根据不同地区、不同性质、不同质量的公共设施给予相应的奖励规定。

（3）附加条款机制

在土地出让阶段，通过增加附加条款促使土地开发商完善综合客运枢纽周边的服务性配套设施，加强枢纽与周边用地的联系以及市民生活、出行的舒适度。

文章来源：微信公众号通行畅行订阅号