由于政府利用高杠杆进行铁路建设,日本国铁在1987年民营化之前，已经累积了数量巨大的 恶性债务，债务压力成为其被迫改革的主要原因之一。国铁的债务除了由民营化后的JR公司承担部分之外，还计划通过出售国铁土地与JR公司股份等资产偿还， 剩余则由财政兜底。财政清偿部分由于政府一度态度消极导致债务余额反弹，迫使政府调整偿债框架并切实安排偿债预算资金。国铁财务自生能力丧失导致其债务余 额超过GDP的7%，国家难以承受，债务处理代价和所需要的时间大大超出预计，处理难度也远远超过国铁本身的商业化和民营化。日本国铁债务失控的教训值得 认真汲取。

 

日本国铁改革前的债务情况

 

日本国铁在1964年首次出现300亿日元的经营亏损，此后亏损逐渐增加，到20世纪70年代中期每年的亏损额已增加到8000亿日元以上，80年代以后每年的亏损超过1万亿日元，其中1983—1985年这三年均超过1.5万亿日元，最高的1985年达到1.8478万亿日元。日本国铁亏损大幅增加的原因主要是竞争能力丧失，突出表现是其在客货运输市场上的份额一直在加速下降，从20世纪50年代中期到80年代初，日本国铁客运周转量所占的市场份额从55%降至24%，货运周转量的市场份额更是从52%降至不到8%，此外冗员和债务过重也加剧了矛盾。

 

日本国铁改革前累计亏损和长期债务变化趋势见图1。1964—1978年，国铁的累计亏损额超过5万亿日元，到1983年超过10万亿日元，1986年又加速上升到16.8万亿日元。为维持正常经营，除了每年接受大量补贴，国铁还需要借债才能度日，而且借债的数量越来越大。1981—1986年日本国铁债务余额分别增长1.75万亿、1.89万亿、1.94万亿、1.84万亿、1.74万亿、1.50万亿日元，1986年长期债务余额已高达25.4万亿日元，还本付息的压力越来越大。

 

日本国铁改革前每年投资和接受财政补贴变化趋势见图2。从二战结束到20世纪50年代后期，日本国铁的投资每年只有约1000亿日元，60年代起因新干线建设投资逐步增至每年4000亿日元，70年代至80年代初每年的投资则达到1万亿日元左右。但由于政府直接投资很少，国铁债务负担越来越重甚至危及到正常运营。1969年政府开始向国铁少量提供债务利息补贴，1973年对国铁增加特别利息补贴，财政补贴额从几十亿日元快速增加到2000亿以上，然后一路攀升至1981年的7334亿日元。后由于政府资金不足且1982年已确定要对国铁进行改革，投资和补贴数额有所下降。

 

日本国铁债务的构成主要是财政性融资和政府发行或担保的铁路债。日本的财政性融资也称政策性金融，是以信贷方式运用的财政性资金。前述财政补贴的相当部分就是以这种债务形式提供的。此外日本政府虽原则上不能为一般法人的债务提供担保，但对特殊法人例外，因此国铁时期日本政府也发行和担保了相当的铁路债。改革前的1986年，日本国铁债务总余额中财政性融资比重达40.2%，铁道债券占56.4%，银行贷款仅为3.4%。

 

日本政府也曾利用各种办法包括准许提高运价帮助国铁，但连续13次提价都无济于事，国铁的财务状况仍然加速恶化，只能继续靠财政补贴和大量举债“借新还旧”得以维持。国铁改革之前的几年，其资产负债率已高达95%以上且仍不断攀升。

 

1987年国铁改革时的债务清偿计划

 

日本国铁改革的目的在于对国铁的管理制度和组织结构进行重组，以改善其经营，摆脱债务负担。为此实施了国铁的民营化，将原国铁分割为JR东日本、JR东海、JR西日本、JR北海道、JR九州、JR四国6家地区性客运公司和全国性JR货运公司。1987年，国铁自身的长期债务已达到25.4万亿日元，此外还有日本铁路建设公团的长期债务和本州四国联络桥公团债务5.1万亿日元，共计债务30.5万亿日元，约合当年日本GDP的7%。为实施国铁民营化，还需要建立1.3万亿日元用于补贴北海道、四国、九州三个岛屿JR公司（即JR三岛）的经营稳定基金，以及5.3万亿日元原国铁剩余人员再就业及养老负担基金，这些当时也被视同于国铁债务。于是，日本国铁民营化改革共需要处理的债务总额是37.1万亿日元，数额超过当年GDP的10%。

 

国铁改革时债务的处理思路是，各类铁道债券和民间借款由位置条件较好的三个JR本州公司直接或间接承担，属于政府财政性融资形成的债务以及国铁改革造成的债务，则由国铁清算事业团代表政府承担。于是，1987年日本国铁债务分担计划分为三部分：第一部分是JR公司承担的14.5万亿日元，包括：(1)JR公司承担与其资产（不含新干线）相当的债务约5.9万亿，其中JR东日本承担4.2万亿、JR东海0.5万亿、JR西日本1.1万亿、JR货运公司0.1万亿，JR三岛公司由于盈利能力差不承担债务；(2)新干线出租给JR本州的东日本、东海、西日本三个公司运行，这三家JR本州公司通过逐年付租金的方式间接负担新干线账面价值5.7万亿日元，当时新干线资产评估增值的2.9万亿日元也要由JR公司负担。
 

 

第二部分是出售原国铁的土地等资产以及JR公司上市后的股份，预期共计8.9万亿日元，包括土地7.7万亿日元、东京地铁股份0.7万亿日元、JR股份0.5万亿日元。在上述两大项之外，剩余的第三部分计13.8万亿日元由国家财政负担，约占总债务的37.19%。根据国会为国铁实施民营化制定的《日本国有铁道改革法》等系列法律，当年成立了“国有铁路清算事业团”和“新干线保有机构”，分别负责清算债务与租借新干线等事务。清算事业团负责清算的债务为25.5万亿日元。整个债务偿还框架如表所示。

（作者单位为北京交通大学经济管理学院）

文章来源：微信公众号中国经济报告