人无近虑，必有远忧

——轨交TOD在大陆落地的难点与推进路径探索
朱晓兵 西南交通大学（上海）TOD研究中心 主任

 

伴随着当前我国又一轮的轨道交通发展高潮，围绕轨道交通建设进行TOD综合开发得到越来越多的重视，尤其是在2015年11月住建部发布《城市轨道沿线地区规划设计导则》、以及2016年9月8日国家发改委召开“城市轨道交通投融资机制创新研讨会”之后，各城市大力推进轨交沿线土地综合开发的规划研究和项目实施，同时也纷纷出台了不少政策法规。但在TOD大潮兴起的同时，TOD在实际工作过程中难以推进、难以落地也是不争的事实。本文对近年来大陆轨交TOD落地过程中的常见问题进行了梳理，分析了香港“轨道+物业”得以发展的生态环境，同时对TOD在大陆的推进路径提出了建议。

 

一．大陆TOD落地常见问题与原因

大陆约从十五年前开始TOD的探索和实践，一些先行先试城市，例如北京、上海、广州、深圳、武汉、南京、杭州等都进行了相关前期规划、土地收储、开发模式等方面的研究，并取得了相关突破。深圳是TOD实践成果最为丰硕的城市：深圳地铁集团按照“建地铁、建城市”理念，创新确立了“轨道+物业”发展模式，一方面充分利用上盖空间再造土地资源，另一方面以地铁上盖及沿线物业的升值效益反哺轨道交通建设运营，实现了轨道交通的可持续发展。2015年深圳地铁地产获评“深圳市房地产品牌价值十强企业”，2016年深圳市房地产综合实力排名第14位，一举跻身20强。截至2016年12月31日，集团注册资本金440.7136亿元，总资产2685亿元，资产负债率仅为33.7%。

  但总体上，大陆轨交综合开发的发展历程较短，无论是政府还是轨道交通企业，在物业开发方面的经验相对缺乏，尤其是遇到了很多政策上的限制。在物业开发的实际操作过程中，各个城市的轨交综合开发基本上处于一事一议，尚未形成较为成熟的开发模式。在落地过程中，普遍遇到的问题和难点包括：

造成这些问题的原因多种多样，有技术方面的、市场方面的，也有政策法规体制机制方面的。而且，TOD工作推进的最大难点在于：即便知道问题出在哪里，还是难以发力、难以把理论上成立的解决方案落到实处。究其最根本原因，笔者认为是：TOD要求对城市既有利益格局进行重组，而效益要在未来才能显现。在这种情况下，对TOD孜孜以求者道路艰辛四处碰壁，而墨守成规者即便无所作为或者阳奉阴违，在近期内也不会暴露出问题。但造成的后果是，一个又一个可集约节约利用土地、能够使轨道、城市和市民多赢的机会白白流失。

有没有破解之道？

 

二．香港“轨道+物业”的生态系统

带着大陆遇到的问题再对应地研究香港“轨道+物业”为何能枝繁叶茂，笔者发现从政府、港铁，到开发商、普通市民，已经形成了一个目标一致、规则公平、主体明确、程序透明、合作友善的生态系统。列举要点如下：

首先，港府有着精明的顶层设计：严格执行公交都市战略，政府通过配套的政策法规，例如“发展密度分区制度”、《城市规划条例》、《建筑物条例》等推行大疏大密的空间发展战略，“逼迫”人口向交通节点集聚，为轨交和物业发展奠定了最基本的客流基础。同时，港府通过《地下铁路公司条例》等相关法律，明确和保障港铁公司的专营权、财产、法律责任、管理职能等，并且采用配套的土地政策（在每个车站点将一定范围的土地及其开发权，以“未建设轨道前”的土地价格为基准转让给港铁规划发展），为港铁公司推行“轨道+物业”模式创造了条件。

其次，港铁公司有着明确的定位和商业原则：港铁是按照依照审慎的商业原则100%市场化运作的“地方国企”（特区政府是港铁公司占股76%的大股东），充当了联结政府与市场的桥梁。港铁公司一方面要满足政府以宏观角度所制定的政策与措施，另一方面必须迅速配合市场变化，以达到开发商从微观角度争取最佳利润的要求。但无论从谁以及哪个角度出发，目的都是通过极尽手段使得轨道和物业的客群最大化，进而也使得“轨道+物业”各相关利益方的效益最大化。港铁成为承载和实现政府、轨道公司、房地产开发商以及市民共同述求的责任主体。

第三，港府和港铁共同磨合出一整套整合、连续的开发模式与工作流程（见下图），使得在“轨道＋物业”的开发模式下，港铁能有效地跨界整合轨道与上盖开发的规划；同时，在整个“轨道＋物业”项目的开发过程中，港铁能够全程连贯地统筹与主导。

 

 

最后，港铁在具体进行“轨道+物业”项目开发时，采用了控制资源、统筹规划、顺应市场、分期实施的原则，把握市场机遇和规避风险。以东铁的何东楼车厂上盖开发为例，早期仅做开发规划，并未做大平台。后来随周边房地产市场发展，分期进行了库房上方、接着是咽喉区上方的上盖开发（见下图）。

 

 

而香港西铁八乡车辆段上盖开发则采用了另一种分期开发思路：先做咽喉区上方的大平台，日后再随着周边地区房地产市场的发展，分期建设库房上方的大平台和上盖物业。

香港通过采用“轨道+物业”模式实现了政府、轨道公司和市民的多赢：首先，香港成为全球公交出行率最高的公交都市，基本没有堵车、“摊大饼”等城市病；其次，香港地铁成为全球唯一能够持续盈利的地铁，政府不但不需要承担亏损，还能有收益；第三，香港市民充分享受到围绕地铁站点和公交廊道的快捷、便利、安全的居住、工作、娱乐和休闲的现代都市绿色生活方式。同时，“轨道+物业”模式提升了项目的整体盈利能力，也更便利于采用PPP的方式建设运营。种瓜得瓜，种豆得豆，香港“轨道+物业”之所以那么成功，在于所有当事人能够把价值最大化作为共同目标，全过程地通力协作，其中在前期阶段的规划整合最为关键。

 

三．大陆推进TOD路径探索

通过香港“轨道+物业”开发经验借鉴，可从城市发展战略、轨道公司定位、配套体制机制与市场经济原则等四个方面得到启示，亦可对应地推演出大陆TOD工作的推进路径。
 

 

路径关键之一，建立城市TOD战略，明确综合开发反哺目标。发展轨道交通的城市必需要建立自己在城市层面的TOD战略，这其中除了已经被广为接受的“建轨道就是建城市”理念之外，更要有“运营轨道就是运营城市”的认识。轨道交通的运营维修成本高昂，国外有统计显示，一条城市轨道交通线30年的运营成本约是其建造成本的2～6倍。此外，在大陆，轨道交通因其公益特性无法完全按照市场决定票价，自身盈利能力差。根据中国城市轨道交通协会统计，我国城市已开通轨交运营线路的收入成本比低下，普遍呈现入不敷出的状态。轨道交通项目全生命周期的成本效益成为事关城市可持续发展的最重要议题之一，TOD也成为轨道和城市可持续发展的必选项。2016年9月8日，国家发改委召开了“城市轨道交通投融资机制创新研讨会”，参会单位包括国土资源部、环境保护部、住建部、中国城市轨道交通协会，有关省（区、市）及计划单列市发改委，部分城市政府，以及港铁公司和全国当时43个已批城市轨道交通企业负责人。在会上，胡祖才副主任明确指出要：从全生命周期来考虑，坚持多元化筹资，用轨道交通建设带来沿线土地的增值反哺轨道交通。因此，在城市层面的TOD战略中，除了诸如“统筹规划”的原则性要求外，更应理直气壮地提出用土地综合开发收益反哺轨道交通建设和运营资金缺口的目的，并制定明确并且适当的反哺目标。例如，广州市在2016年11月出台的《广州市轨道交通场站综合体建设及周边土地综合开发实施细则（试行）》中，明确“轨道交通场站周边土地综合开发规划应考虑轨道交通线网投资与周边土地综合开发收益的总体平衡。周边一级开发收益估算总额原则上应大于等于轨道交通线路投资总估算；轨道交通主体参与的二级开发收益估算应与站点投资建设和运营亏损规模匹配”。又比如，南宁市政府要求轨道交通集团不仅要在“十三五”规划期间实现土地作价出资开发收益弥补运营亏损，还要形成一定的规模效益，积极筹措资金解决轨道建设资金及还本付息问题，减轻财政压力。

路径关键之二，明确开发主体，建立企业TOD战略。城市层面的TOD战略建立后，随即应选择合适的开发主体。通常情况下，轨道公司是最合适的TOD“操盘手”，除了因为轨道公司是地方国企能够更好兼顾城市述求外，更因为TOD是高度整合、专业性强的产品，必需要打破轨道和地块的边界，进行充分的整合规划设计和统筹实施，方能将1+1>2的增值效益最大化。轨道公司在这方面的技术统筹协调能力，相对于一般开发商以及其他政府平台公司，具有明显的优势。确定轨道公司在TOD工作中的定位后，要相应地明确其责、权、利，而轨道公司也需建立起企业层面的TOD战略，明确发展方向、量化目标和工作推进路线图。

路径关键之三，加强土地控制,优化规划提升土地价值。难以控地、难以调规背后的原因，其实是相关利益方的出发点不同。但在明确了TOD战略以及投融资目标后，就“师出有名”且可以结果导向了。以某市为例，“十二五”期间已经明确要开展土地综合开发工作，并且经人大立法出台了相关政策，但并未明确由谁来完成多少反哺任务。规划部门虽然列出了1万多亩土地，但在TOD工作实际开展过程中，因各种原因造成圈不到地、调不了规的情况，最终落地的地块寥寥无几。“十三五”期间，正值该市进行总体规划修编和线网规划修编，市领导又明确赋予了轨道公司通过综合开发收益反哺轨交建设和运营资金缺口的使命，明确，轨道公司在牵头开展全线网的沿线土地资源综合开发与战略储备规划，其核心目的是控制住沿线土地资源，同时通过TOD整合规划研究将站点周边土地资源的增值效益最大化。得到“尚方宝剑”，工作推进顺利了不少。

路径关键之四，建立系统工作程序和研究体系，分阶段抓重点推进。TOD最终落地，需要跨界、全过程地解决技术、市场和机制层面各种问题，是一个复杂的系统工程，更是一个多方利益博弈、工作边界逐渐清晰、工作目标不断调整的过程。以笔者多年开展TOD项目咨询的体会，相比多专业整合，更为困难的是轨道和土地开发时序不同所带来的种种问题。时序不同所造成的典型技术方面的难题是场站上盖开发，经常要在盖上开发产品和开发主体明确前就要做好场站设计方案的调整以及大平台的设计或预留。而相对技术难题，随时间发展而产生的市场和政策环境、以及领导意志的变化，才是最难应对却又必需应对的问题。笔者的经验和建议是：胸怀全局、坚持大方向，分解成小目标分阶段推进，各阶段须同时解决技术、市场和机制方面的问题，不断试错、纠错。下图是笔者和团队一起总结的对应轨道交通发展各阶段的TOD工作重点：

 

 

四．结语

TOD从理念到落地，需要跨界和全过程的整合，其工作推进是一个不断试错和纠错、多方利益不断博弈和平衡的过程。虽然TOD要求对城市既有利益格局进行重组、而效益要在未来才能显现，推进十分困难，但却是轨道交通和城市可持续发展的不二选择，也是先苦后甜、前期投入会产生巨大后期回报的好事。人无近虑，必有远忧！种瓜得瓜，种豆得豆。眼下轨道交通高速发展的背后，是即将到来的巨大还本付息和运营补亏压力，无论是政府官员、轨道企业领导，还是规划咨询从业人员以及投资人、开发商、运营商，都有责任迎难而上、紧密合作，协力开拓出我国TOD的阳光大道，多留遗产少留遗憾，造福子孙后代。

以上是笔者和团队基于TOD项目咨询实操的经验教训总结出的一些体会和观点，请同行批评指正。同时也借此机会，对共同致力于探索实践TOD的业主、专家顾问、同行和同仁给予的支持和帮助，表示衷心感谢！

文章来源：微信公众号拓道论道