当前，无论城轨还是铁路，我国的轨道交通均处于又一轮高速发展阶段，围绕轨道交通进行TOD综合开发得到越来越多的重视，国家近年来也不断推出相关的政策法规鼓励TOD这种集约节约的发展模式。虽然TOD理念早已被大众所熟知，香港和日本等成功实践也一直被研究学习，但十多年来大陆成功落地的TOD项目寥寥，尤其是在当前经济下行、房地产去库存压力大、轨道交通一方面要快速推进另一方面还要进行PPP等投融资改革的形势下，如何开展TOD工作，成为困扰许多城市政府、特别是TOD的操盘手——轨道公司的难题。

我们团队从2003年就开始在中国大陆探索和实践TOD，积累了不少经验和教训。现把近期开展城市轨道交通TOD前期研究经常碰到的一些问题整理归类，供同行参考与讨论。

 

一、TOD和PPP之间的关系是什么？

TOD理念最初由美国提出，从效益角度看，公共交通站点与周边地区开发可达成良性互动、增值共赢。中国的人口规模和密度与欧美国家有很大差别，我们更多地把香港、日本以及东南亚几个城市作为对标案例，并且着重考量能否显著实现共赢效益。基于此，我们把TOD概念引申定义为：依托于大众捷运系统的、能够增值的土地综合开发。需要特别说明的是，这里的土地不仅指市郊“人跟线走”、公共交通引导效应强的土地，同时也包括中心城区因轨道交通建设带来改造和升级机会的土地。

TOD本质上是城市与公共交通协同发展的空间模式，一定有1+1>2的增值效应 （土地溢价、物业增值）。但是，增值未必一定要“内部化”、也未必一定要用来做轨道交通PPP的土地对价。

PPP是投融资模式的一种，可以仅针对轨道交通项目本身，也可以针对把轨道交通与土地捆绑打包的T+TOD项目。对于单纯的轨道交通PPP项目，可以选择是否用土地参与对价。参与对价的土地，可以是“TOD”类型有增值效应的地，也可以是跟轨道没有关系的“飞地”。

港铁的“轨道+物业”模式(Rail+Property，R+P) 兼有空间和投融资两层含义：一方面，轨道与上盖和站点周边物业在空间上必须统筹规划、设计和实施；另一方面，轨道与物业开发和运营的财务必须统筹安排，方能实现“以地养铁”。

从“T”和“D”指代的统一性、以及“D”不单指物业而且具有开放的宽泛性出发，我们建议采用T+TOD的概念——轨道交通与因其建设而能带来增值的土地捆绑，空间方案与财务安排均统筹的轨道与城市联合发展模式。

 

二、TOD研究和PPP研究是否都需要？先后顺序如何？

轨道交通不同于常规公交，除解决交通问题外，还能带来新城发展和城市更新的机遇、以及开发能级的提升。一个城市只要建轨道交通，就必须把这个机遇充分利用起来，不管是采用PPP还是其他投融资方式建轨道交通。因此，TOD是城市发展的必选项。去年11月住建部发布的《城市轨道沿线地区规划设计导则》提出要从城市、线路和站点层面开展TOD研究，就是为了充分发挥城市轨道交通对城市空间的引导作用，以轨道站点为核心，构建集约高效、人性化的城市环境和活动空间。

若一个城市拟采用PPP方式建设轨道交通，那么PPP顾问肯定是需要的。需要指出的是，如果政府有意向把沿线土地与轨道交通捆绑打包成一个项目做PPP，或者是不打包、但拟采用沿线土地参与PPP对价，抑或是采用传统的土地财政支持轨道交通建设，那么TOD研究一定是必需的，且一定要前置于PPP交易研究。

PPP项目能否推进，先决条件是公方和私方对于项目的成本和收益能否达成基本一致。目前大陆的轨道交通PPP项目，建设成本基本明确，运营成本测算较粗，运营收益因为客流预测的偏差和城市发展的不确定性出入较大，因此单纯轨道交通PPP项目的财务标的本身就十分难以算清。若用土地参与轨道交通PPP项目的对价，除了要明确上述轨道交通项目自身的财务缺口外，还要搞清楚需要多少土地以及

图1：“三位一体”的T+TOD前期综合研究 

资料来源：深圳地铁6号线沿线物业综合开发研究项目

 

土地的一二级开发究竟能够实现多大价值，若仍有缺口可能继续需要政府补贴或采用其他方法。只有把这些账一笔笔算清并且向潜在投资人公开，才能形成PPP的合作基础，才能进入谈判和交易程序。

TOD顾问是研究土地综合开发价值、尤其是如何把轨道交通带来的增值合理地最大化，做大蛋糕；PPP顾问是交易顾问，主要从财务和服务程序上解决怎么分蛋糕。

）

 

三、什么阶段开展TOD研究合适？TOD要重点研究哪些内容？

TOD是跨界多专业整合的产品，牵涉到方方面面的利益，是一个十分复杂的系统工程。事实上，香港地铁能够形成今天的可持续发展局面，绝不仅仅是因为港铁的成功，更主要的原因在于香港的公交都市战略、政府和企业对市场经济游戏规则的共同尊重、配套的法律法规和体制机制、一切以人为本的规划设计理念等等。

我国在当前形势下推行TOD，除了要按照常规解决好技术（空间方案）可行性之外，更重要的针对各城市的经济、人口和产业情况解决好TOD产品的市场（经济）可行性，以及针对拟采用投融资模式所需的模式（政策法规、体制机制）可行性问题。要解决好这三方面的可行性问题，既需要早期的顶层设计，也需要配合轨道交通的规划建设进展，更需要考虑轨道和开放的时序与主体不同。

 

图2：天津滨海新区轨道交通Z4线TOD研究

（资料来源：天津滨海新区轨道交通Z4线（一期）综合开发研究咨询服务项目）

 

我们在多个城市实践后，有以下几个体会：首先，TOD研究对应于任何轨道交通发展阶段都有必要性，越早开展主动性越大、产生的效益越多；其次，每个阶段都要进行关于技术、市场和模式可行性的整合研究，但研究内容和深度要对应于轨道建设以及地块开发的阶段和边界条件量身定制；第三，研究过程中要时刻把握自上而下顶层设计的全局观，更要掌握从T+TOD项目落地出发自下而上倒逼改革的驱动性。 

 

四、TOD研究是否就是《城市轨道沿线地区规划设计导则》要求的研究？

《城市轨道沿线地区规划设计导则》在规划编制流程上，要求对应于轨道交通线网规划、近期建设规划和工可研阶段，层层递进编制《轨道交通引导城市发展专题研究》、《轨道沿线用地调整规划》、《轨道站点一体化规划设计》。可以说，导则站在城市发展的立场比较系统地对TOD的空间规划设计提出了较为理想化的要求。但是，从T+TOD项目落地的角度看，我们认为还必须从利益主体（投资、建设、运营）的立场出发，开展市场可行性和模式可行性方面的研究，尤其是要针对城市和轨道交通发展的具体情况、项目各利益主体的博弈、轨道交通和土地开发的时序、近/中/远期效益平衡等方面的考量，设计出T+TOD项目落地的路线图。

TOD理念最重要的特点是充分挖掘轨道系统的外部效益，其中既包括“公益性”也包括“市场性”的方面。实践领域如港铁R+P模式的成功，也正是善用制度设计将对“公益性”和“市场性”两方面的追求很好地整合在了一个机构内。通常而言，轨道系统与城市发展优化协同的过程中，多方主体都会获益。如乘客能享受到便捷的换乘，便利的公共服务、商业设施；轨道公司可借助围绕站点的多样功能俘获更大客流；开发商与物业主可享受更优的区位优势、更高的物业回报；地区政府可获得区域地价升值、及经济活力的提升。其中既有近期收益，也包括带来城市战略性作用的长期效益。

TOD模式的发展须同时兼顾自上而下的管控，及自下而上的市场化引导。城市规划的体系更为强调来自上位的管控，强调对公共服务的优化。《导则》的执行将扭转原先建设过程中市政工程建设与城市土地功能脱节的状况，通过三阶段的专项研究将轨道系统带来的效应纳入法定规划体系。然而如果缺乏

图3：《城市轨道沿线地区规划设计导则》相关研究

（资料来源：申通车辆段TOD上盖物业规划研究项目）
 

自下而上的引导和市场主体的积极参与，难免带来落地困难及后续经营的问题。例如近年来如火如荼的高铁新城建设而建成后活力不足的状况就能看出缺乏市场引导的缺陷。因此，TOD研究应更强调规划与经济两个向度的研究及推进，激发市场主体尤其是轨道公司积极性，在促进公共福利提升的同时，促成TOD发展的高效执行与经济可持续。

 

五、二、三线城市做TOD有用吗？如何开展TOD研究？

眼下，越来越多的二、三线城市甚至四线城市已经或者是准备加入发展轨道交通的行列，这些城市共同面临的挑战包括：人口、经济和产业基础弱，客流预测虚高；既有城市空间结构和交通结构不合理，难以有效支撑轨交客流和TOD开发；土地价值不高、房地产市场去库存压力大，TOD对开发商缺乏吸引力；城市未来发展缺乏大能级的驱动引擎等。因此，有“做TOD有用吗“的疑问不足为奇。

然而，一旦一个城市打算发展轨道交通，那轨道的建设成本是给定的，而且一旦开建就不可能停下。以此为前提，我们认为：首先，无论这个城市经济状况和房地产市场如何，哪怕通过TOD仅能获得有限的增值，对城市而言都是额外的收入；其次，轨道交通对于中小规模城市产生的相对影响更大，必须以此为契机通过TOD带动城市发展和转型，尤其是提升中远期的发展潜力和收益；第三，房地产库存压力大并不意味这些库存会因不建轨道而被消化掉，也不意味轨道交通的发展不会创造新的需求，TOD恰恰有助于消化部分库存以及调整结构。

在二、三线城市开展TOD研究，除了前面提到的技术、市场和模式方面的研究外，我们还特别强调研究如何通过轨道交通带动新兴产业发展或既有产业的升级与转型。”轨道交通建设是城市产业升级的导火索”。在站点新增建设、出行模式改变、站点周边片区功能重构的同时，产业的发展面临重大的冲击和机遇：部分既有不适合在地铁周边发展的产业需要被置换、适合在站点周边发展的产业应该得到升级、而新产生的需求但还没有被引入的产业必须积极补充。调整结构、新陈代谢，才能使城市在大兴土木建设的同时得到真正的体质蜕变。致此，我们融会过去的实操经验，率先在国内提出”TOD+”的发展理念，即利用轨道交通的线网与站点建设，综合配置区域协同发展，把轨道交通自身的发展运营与周边的产业与城市发展关连起来，形成区域多核心、产业多层次、生活多想像的产业复合轨道交通的城市发展模式。通过轨道交通带动产业发展，使TOD跳脱出仅限房地产业的误解与刻板印象，而更加深刻地内化到城市产业的内涵，使”TOD+ ”之模式能够串连起更为宽泛和深入的发展机会，让更多、更新、更绿色的产业能与轨道交通站点的影响范围复合，比如智慧城市、养生养老等、文旅体育等，使得二、三线城市能够通过轨道交通建设获得新生。

 图4：轨道交通分区段产业发展策略示例

资料来源：海宁城际铁路沿线概念规划及投融资方案项目
 

六、结语

TOD是城市发展的必选项。轨道公司无论从其公益性、技术统筹优势还是参与项目时间等方面来说，都是TOD前期策划规划最佳的操盘手，也是能够兼顾城市和轨道交通可持续发展的最佳人选。我们愿意为轨道交通沿线土地资源开发出谋划策，为推动我国的TOD事业尽绵薄之力。