构建公交都市公交骨干网络的经验与启示（上）

 

公交都市的概念存在已久，8 年前笔者将此概念引入国内，如今越来越多的城市交通工作者认同公交都市的概念，并正在探讨适合国情的公交都市的发展战略及举措，然而公交都市在理论、政策、技术上，不论对国内的决策者还是技术人员来说都是一门新的学科。

总结国内外发展公交都市的经验，一座成功的公交都市其公共交通骨干网络的规划必定是最优秀的，骨干网络的公交模式必定是最切合实际的，骨干网络的实施策略必定是最高明的。本文通过总结国内外著名公交都市的成功案例，阐述纽约、香港、哥本哈根、库里提巴、苏黎世和常州发展公共交通骨干网络的规划思路及实施策略。

 

1、地铁网络支撑的高密度城市发展：纽约和香港

纽约和香港是国际公认的两座公交都市。在面临人口增长与有限用地的矛盾时，两座城市都坚定不移地通过建设轨道交通网络，支撑高密度的土地开发。纽约的曼哈顿是美国最早开发的城市区域，拥有良好的地基条件，一直是美国城市发展最快、最密集的区域，19 世纪后半叶，曼哈顿地区的人口急剧增长至近 200 万人，有限的出入通道已经无法满足巨大的出行需求，1904 年纽约市第一条地铁在曼哈顿开通，在此后的一百多年时间里，纽约地铁以曼哈顿为中心，不断向周边的布朗克斯、布鲁克林和皇后区等地区扩展，促进商业、居住、办公等功能向其它地区扩展，但同时也更加强化了曼哈顿作为纽约中心区域的地位（图 1）。

 

图1 曼哈顿地区地铁线网示意图

 

由于地形优势，4 条南北向的地铁线路其网络长度仅 70km 就能全部覆盖面积约 80km2的曼哈顿地区，并通过放射线路连接布朗克斯、布鲁克林和皇后区，轨道交通网络贯穿了整个纽约大都市。尽管在 20 世纪 60年代以后，郊区化的发展使得纽约地铁的地位下降，甚至陷入巨额亏损的境地，但地铁作为出入曼哈顿最重要交通方式的地位却越来越稳固，出入曼哈顿的交通中有近 80% 使用公共交通（美国平均水平不足 5%），而地铁又占其中 70% 以上。

与纽约的经验相 似，人口快速增长和建设用地稀缺是香港公交都市发展的推动力。二战后，香港一直呈现出人口快速、稳定增长的趋势，从

1946 年的 90 万人增长至 2012 年中人口的 713 万人。与此对应的是，受多山临海的地形限制，香港可供建设用地的供给十分有限，全市 1100km2的土地大多数都不适合用于建设，建设用地供给增长缓慢，至今建成区面积也不足 300km2，主要建成区人口密度超过 2.5 万人 /km2。为解决人口增长与土地稀缺之间的矛盾，在经历了新城分散式发展的不成功尝试后，香港转而采取高密度紧凑型土地开发的发展模式。

通过多年发展，香港已经成为公共交通与用地开发整合开发的典范，公交系统以 200km 左右轨道交通线网为骨架覆盖了香港绝大部分地区，包括公交车、小巴、有轨电车、轮渡等多种模式，承担全市 90% 以上的机动化出行。通过政府对用地使用的严格管理，香港近一半的人口都居住在轨道交通车站周边 500m 范围内，大量的公共住房也都具有良好的公交服务可达性（图 2）。值得一提的是，香港采取地铁建设运营与土地联合开发交叉补贴的模式，在规划上鼓励在轨道交通车站进行高密度、多功能土地开发，地铁运营公司通过建设并运营与地铁车站整合的开发项目，能够获得地铁票款收入数倍的商业经营收入，从而实现轨道建设和运营的财务可持续性。

 

图2 香港地铁线网示意图

 

纽约和香港的经验在于：

（1）特大城市受地形限制造成出行需求呈带状发展采用大容量的轨道交通十分合适，轨道交通网络长度达到一定规模即可覆盖城市百分之八十以上的人口和就业；

（2）轨道交通能够促进沿线土地的开发，但只有在轨道交通客流很高且整合沿线商业开发的前提下，当土地出让或出租与轨道交通运营建立持久的交叉补贴机制后，才有可能实现地铁建设和运营的财务收支平衡；

（3）国内大多数城市都处在轨道交通发展初始阶段，应尽早推进地铁车站与周边用地的综合开发，然而政府如无有效的用地及轨道交通建设的交叉补贴机制，政府应警惕轨道交通过度发展带来巨大的偿贷和运营补贴压力。

 

2、公交引导城市扩展：哥本哈根

轨道交通网络不仅能够支持既有高密度城市发展，还能够引导城市按照规划合理扩展。丹麦哥本哈根是轨道交通引导城市发展的典范。早在1947 年，当城市面临二战后快速发展的挑战时，哥本哈根的规划部门就提出了具有创造性和前瞻性的“指形规划”，明确要求城市要沿着几条狭窄走廊发展，走廊间由限制开发的绿楔隔开，轨道交通作为走廊沿线出行的主要交通方式，新城围绕轨道交通车站串珠状发展，同时维持原有中心城区的尺度和功能。在过去几十年间，尽管“指形规划”受到了一些挑战，但这一规划仍得到坚决实施（图 3）。

 

图3 哥本哈根的“指形规划”

 

在区域层面，“指形规划”带来了高效、集约的城市开发和交通出行模式：第一，向心布设的轨道交通骨干网络有利于维持一个充满活力的中心城区；第二，发达的轨道交通系统与新城及市中心的慢行交通系统衔接，让日常出行不必依赖小汽车，还有利于形成紧凑、宜人的城市环境；第三，沿轨道交通走廊的串珠式发展与小汽车引导的低密度无限扩展相比，土地的利用效率更高，能够节省大量基础设施建设和维护投资；最后，对走廊之间绿楔的保护也有利于维持一个良好的城市生态环境，更为重要的是确保出行需求的形态与公共交通网络形成有序的结合。

为了让“指形规划”取得成功，哥本哈根地方政府还制定了一系列实施细则。在外围新城，规划要求所有的开发必须集中在轨道交通车站附近（大多在 1km 的步行范围以内），规划容许的开发容积率也是从轨道交通车站周边向外递减，新城与中心城区的向心通勤中，公共交通所占比例约70%。中心城区自 20 世纪 60 年代起就开始重建步行化的公共空间，主要措施包括城市公共空间环境改善、构建完善的步行交通和自行车交通网络、建立发达的城市公共自行车系统、逐渐增加城区限行区域范围和适当减少公共停车位数量。从第一条步行街开放的 1962 年到 2000 年，城市非机动化的街道和广场面积增加了 6 倍多，步行和公共交通出行占城区出行总量的 70% 左右。

 

哥本哈根的经验对国内发展公交的借鉴意义在于：

（1）城市的空间形态规划与城市的公共交通骨干网络必须做到紧密结合，以确保公共交通骨干网络能够覆盖城市的所有主要出行点；

（2）沿公共交通骨干网络的“串珠状”开发并实施公共交通骨干网络车站周边的混合型超强开发，有利于提升公共交通骨干网络对城市用地的覆盖面，是确保公共交通骨干网络能够覆盖城市人口和就业岗位比例达到70% 的重要举措；

（3）对城市形态及用地开发的严格控制是确保交通出行需求形态能够有效地控制在公共交通骨干网络的沿线，减少居民区或是就业区对小汽车出行的依赖程度，进提巴的发展经验证明，通过良好规划设计与严格落实，快速公交系统同样能够塑造可持续的城市形态，而且实施周期更短，建设维护成本更低 (图4)。

 

图4 库里提巴快速公交及专用道

 

库里提巴是巴西南部中心城市，有着超过 400 年的历史，人口超过 200 万人。1965 年，为了应对新一轮快速扩张，避免摊大饼的发展模式，保护中心城区，缓解机动化增长带来的交通压力，库里提巴编制了新的城市总体规划，确定城市沿着数条规划的向心走廊发展，打造以中心城区为核心、线型扩张的城市形态，被称为“地面上的地铁”的快速公交系统是实现这一规划的最重要手段。

库里提巴的快速公交系统借鉴了轨道交通在专用路权设置、车站运营模式等方面的经验。快速公交干线沿着规划确定的城市发展轴线布设，快速公交专用车辆在全封闭的中央专用道内运营，车辆的颜色、造型、体量明显区别于其它公交车辆，在独特的筒状车站内乘客购票进站后候车，利用多车门水平上下车。由于快速公交系统的通行能力、速度和运营稳定性均接近轨道交通系统，能够支撑高密度的城市活动，并具备永久、先进的系统形象，因此能够像轨道交通那样吸引沿线的土地开发。由于快速公交车站间隔往往只有轨道交通的一半，因此快速公交走廊沿线能够形成带状的高密度开发。

为了进一步促进城市规划的落实，库里提巴市创建了“三轴道路系统”，有效整合快速公交、道路体系和土地开发。在“三轴道路系统”中，中央轴线布设两条全封闭的中央公交专用道，专用道两侧是单行交通管制的辅路，仅供社会车辆出入道路两侧建筑。

这些建筑的低层主要是零售业，上面的楼层以办公、住宅功能为主，它们占据了公交专用道和单行线之间的街坊。这样高密度混合的土地利用产生了巨大的沿走廊带状出行需求，与高效的快速公交干线走廊相互饲喂。在中央走廊的两侧才是单行机动车干道，一条服务进城方向车流，一条服务出城方向的车流，这两条成对的单向道路上还设置了大站距的公交快线。这组单向道路也是城市发展轴的边界线，“三重轴线道路”贯穿整个城市发展轴。

库里提巴的公共交通系统非常完善，由 6 个功能层次不同的公交线路构成。除“三轴道路系统”上运营的主干线和大站快线外，还包括区间线、普通线、接驳线等线路，线网全长超过 1100km，承担着全市 78% 的通勤交通。相对低成本的快速公交系统为政府节省了大量财政资金，库里提巴市得以有充足财力改善医疗、教育、文化、环境等公共服务领域，高密度的带状开发还为城市公共空间提供了充足的用地，快速公交干线汇集在市中心三座广场的公交枢纽站，与市中心的公园、步行街及步行优先街道衔接，维持着充满活力的中心城区。

 

库里提巴的经验对国内发展公交都市的示范作用在于：

（1）发展公交都市的核心内容之一是打造公共交通骨干网络， 国内外许多城市往往采用修建轨道交通作为其发展公共交通骨干网络的主策略，结果在花去几代人的财富积累后，仅能修建公共交通覆盖面低于百分之二十的公共交通骨干网络，因此居民出行不得不依赖小汽车出行，库里提巴的经验是充分考虑其经济发展水平，果敢地采用了发展地面快速公交作为其公共交通骨干网络的主体，在城市财力范围内仅仅用了十年打造了覆盖全市的公共交通骨干网络以及公交接驳体系；

(2)20 世纪 70 年代后期及整个 80 年代，当南美大多数城市饱受私人机动化迅猛发展，城市交通拥堵成为重大民生问题，且部分国家和城市面临严重的财政困难，库里提巴市已经打造了以快速公交为主体的不堵之城，是当初南美特大城市中唯一没有经历过交通拥堵的城市；

（3）由于政府没有在构建公共交通体系中花去太多的政府财力，因此政府有足够的资金用于改善民生及投资环境的许多公益项目，此外政府在解决交通问题和城市建设的睿智形象得到了国内外投资者好评，因此库里提巴市在 80 年代成为南美最具有投资价值的城市，城市经济在周边城市都面临衰落的情况下做到了一枝独秀，最终成为南美人均收入最高的城市之一；

（4）从 20 世纪 80 年代以来，许多利益集团曾多次策划库里提巴市能够将快速公交提升为地铁，至今为止，库里提巴的决策者和市民仍然坚持发展以快速公交为主体的公共交通骨干网络，并正在进一步拓展其快速公交骨干网络。