铁路建设实施土地综合开发被寄予厚望，2013年和2014年国务院曾两度发文，要求改革铁路投融资体制，加快推进铁路建设，实施铁路用地及站场毗邻区域土地综合开发利用政策，促进新型城镇化发展。

 

铁路用地综合开发政策难点

唐健

中国土地勘测规划院地政研究中心

 

 

铁路建设实施土地综合开发被寄予厚望，2013年和2014年国务院曾两度发文，要求改革铁路投融资体制，加快推进铁路建设，实施铁路用地及站场毗邻区域土地综合开发利用政策，促进新型城镇化发展。

 

按照《国家新型城镇化规划（2014-2020)》，“到2020年，普通铁路网覆盖20万以上人口城市，快速铁路网基本覆盖50万以上人口城市”，未来铁路建设任务繁重。

 

一方面，铁路建设部门融资能力较低，地方政府财力有限，铁道部门自身负债较高，现有融资平台贷款成本和偿债压力都很大；另一方面，从国际上看，实行铁路站场和毗邻区域的综合开发，能够从站场周边物业收益弥补铁路建设资金的不足，已有成功经验可循。

 

因此，国务院发文的目的是鼓励铁路站场和毗邻区域综合开发，从用地政策上支持铁路企业可持续发展，盘活铁路用地资源，通过以地养路实现铁路建设和城镇化良性发展。

 

但是，我们看到，在2014年7月29日国务院《关于支持铁路建设实施土地综合开发的意见》（以下简称《意见》）出台后，并未见政策实施有大的进展。当前，铁路用地的综合开发还面临着很多难题待解。

 

政策要点

 

《意见》规定：铁路运输企业依法取得的划拨用地，因转让或改变用途不再符合《划拨用地目录》的，可依法采取协议方式办理用地手续。这说明铁路部门获得存量土地改变用途后的增值收益。

 

铁路系统拥有大量土地，除了线路、站点使用外，还包括生产和管理用地、员工生活居住用地、后勤保障用地等。这部分存量土地今后可在符合规划的前提下改为商业、住宅等经营性用途使用。

 

协议出让最关键的是原土地权属人可以继续使用这块地，而且补缴的地价只要不低于最低价标准就是合法的。对于土地所在地的地方政府来说，这是对土地增值收益的极大让渡。

 

《意见》规定，支持铁路运输企业利用自有土地、平等协商收购相邻土地、依法取得政府供应土地或与其他市场主体合作，对既有铁路站场地区进行综合开发。市、县国土资源部门要依法为铁路运输企业利用自有土地进行土地产权整合和宗地合并、分拆等提供服务。《意见》不但提出成片开发，还允许综合开发，是对铁路存量建设用地再开发的极大促进。

 

《意见》规定，对于新建铁路项目，采用市场化方式供应综合开发用地，同时供地价格按出让时市场价格确定。此举将未来潜在的交通溢价都留给了铁路建设单位，可见国家对铁路用地综合开发的支持力度远大于一般的存量建设用地。

 

《意见》还要求，铁路建设综合开发所需土地，需要新增建设用地指标的，由国土资源部单列。这是从国家层面上推动铁路用地综合开发，使之不受地方指标稀缺的限制。目前国土资源部计划指标单列的只有保障房。

 

落地难点

 

一是规划衔接不够。铁路用地综合开发的关键是政府进行一体化规划，完善交通组织、用地布局等设置，以增强站场和周边地区的承载能力和服务功能。

 

虽然《意见》要求，新建铁路建设项目的投资主管部门、机构应与沿线地方政府按照一体规划、联动供应、立体开发、统筹建设的原则，协商确定铁路站场建设需配套安排的土地综合开发事项，明确土地综合开发项目与对应铁路站场、线路工程统一联建等相关事宜，但是由于建设过程中涉及部门较多，没有统一的政策引领和审批流程，目前还处于规划研究、投资立项、土地供应、工程建设各环节一事一议阶段，导致建设过程中各流程之间不匹配、节奏难统一。

 

二是社会资本进入难。《意见》出台以后，社会上对民营资本进入铁路用地综合开发抱有很大期望，认为铁路用地规模很大、开发前景可观。考虑到铁路用地的位置优势，民营资本进入的意愿较强。但是，民营资本的进入面临一些不确定性和困难。采用新建铁路项目与土地综合开发权“捆绑招标”的方式，铁路沿线土地开发肯定仍将是以铁总及地方铁路局为主，社会资本在这一过程中很难发挥大的作用。

 

三是对铁路用地综合开发，地方政府态度不明朗，与铁路部门之间会出现博弈。在关于铁路用地的涉及范围等方面，地方政府和铁路部门还没有取得一致意见。尤其在原先划拨用地转用后的增值收益，地方和铁路总公司之间的分配关系还没有理顺。

 

推进建议

 

一是，应该将政策适用范围扩大到城市轨道交通建设。铁路建设虽然用地量大，但通过之处商业开发不具备优势，只有个别站点或发达地区盈利可能性较大。而城市轨道交通建设，站点及沿线盈利能力强，上盖物业有广泛的适应性。但目前《意见》仅针对铁路建设，建议在城市轨道交通中，尽快实行这一政策。

 

二是，做好部门间的配合与衔接。铁路及毗邻地区综合开发是一个系统 工程，设计规划、交通、国土、城建、金融等多部门，在国家层面做好衔接配合对于推动铁路建设用地综合开发尤为重要。

 

三是，有关部门应加强监管。国土部门要严格土地开发利用管理。相关市、县国土资源部门应与取得综合开发用地使用权的主体签订土地综合开发利用协议，明确约定铁路站场、线路工程应先于土地综合开发项目建设；取得综合开发用地的主体未按约定优先建设铁路站场、线路工程的，不为其办理土地、房产手续；实行备案管理制度。

 

供应与新建铁路站场统一联建的综合开发用地前，市、县国土资源部门应将土地综合开发的位置、规模、用地需求、规划条件及拟安排的供应分期等向国土资源部备案，并抄送住房城乡建设部。