轨道交通物业开发用地取得方式研究 ——以深圳地铁为例
杨建华 董事长
（深圳地铁万科投资发展有限公司，深圳市 518000）
摘要:大城市面临人口急剧增长，交通资源日益稀缺的现状，为缓解交通压力，各大城市纷纷选择大力发展城市轨道交通系统，但由于轨道交通具有较强正外部性，建设需要大量资金，且短期盈利不足，仅靠财政投资及以政府信用担保的建设融资方式无法支持短期内大规模建设的特点，因此各大城市相继提出构建 “轨道交通+物业开发”的可持续发展思路。选取深圳地铁作为研究对象，对深圳轨道交通投融资机制的开发策略，物业用地的取得方式及相应的法律基础、技术条件、障碍等进行全面的阐述，并针对具体案例进行研究，提出具体的操作细则和下一步改革探索的方向。为其他城市政府、企业进行投资决策提供指导，为轨道交通可持续发展提供具体的理论支持，具有强烈的示范意义。
关键词：轨道交通；房地产； 开发模式；土地资源；合作开发
一、引言
改革开发以来，我国经济建设快速发展，城市化率逐年提高，对城市交通需求迅猛增长，供需矛盾日趋凸显，交通问题已成为制约城市发展的瓶颈。大力发展城市公共交通系统，是解决城市交通问题的必然选择。城市轨道交通是公共交通的骨干组成部分，截止2014年底，全国已开通地铁城市有22个，运营里程2829公里，开通线路94条；规划建设线路9926公里；正在建设地铁城市14个，正在建设里程895公里，正在建设线路29条，规划建设线路3610公里。已获批未建和正在争取报批的城市有数十个，保守估计，未来10年内，用于城市轨道交通建设的总投资超过5万亿，在政府难以承担巨额投资的情况下，为解决建设资金来源需求，相继提出构建 “轨道交通+物业开发”的发展思路。因此，根据实践情况及时探讨、总结轨道交通物业开发用地获取已有的具体的、系统化的做法，为各级城市政府、企业决策提供指导依据，为轨道交通可持续发展提供具体的理论支持，具有强烈的示范意义。
二、深圳轨道交通建设及物业开发的基本情况
深圳是我国较早进行地铁建设的城市，截止2014年底已运营178公里、在建线路3条。自地铁一期建设开始，一直探索构建适合中国国情、符合特区实际的轨道交通可持续发展模式，在地铁沿线土地开发上进行了一系列的摸索性实践。2009年提出全面构建“轨道+物业”的可持续发展战略，通过定向招拍挂与土地作价出资的方式取得数块土地资源。
三、深圳轨道交通建设的投融资体制
深圳轨道交通建设经历了一元化、二元化和目前多元化投融资模式的创新变革。“政府主导、市场化运作、多元化投资、可持续发展”成为深圳市积极推进轨道交通投融资体制改革的基本原则。
深圳地铁一期工程总投资约105亿元，采用一元投资模式，由政府负责70%投资，企业通过银行贷款等方式筹措30%投资资金，主要靠政府直接财政投入。二期工程总投资约800亿元（不含已BOT形式特别授权港铁公司负责的深圳轨道交通4号线），基本上采用二元化投资模式，由政府财政负责50%的资本金，其余50%的建设资金由企业采用债券、短融、银行贷款及BT等形式进行融资，融资渠道与融资方式更为多样[1]。三期工程在全国率先采用更加多元化的投融资模式，“政府将地铁沿线上盖用地作价出资注入深圳地铁，由地铁集团融资开展地铁建设”，并得到国家发改委的审批同意。
四、深圳轨道交通物业开发用地的获取方式
（一) 轨道交通物业开发用地一般取得方式
1.轨道交通物业开发用地特征
轨道交通站点、区间、车辆段及其上盖物业开发用地有以下特征：一是从资源属性来说，其具有轨道交通基础设施的附属性。二是从功能属性来说，只有通过统一的规划与设计，才能在满足轨道交通自身功能的基础上创造出可以开发利用的土地资源空间。三是从土地本身属性来说，经整备的可综合集约利用的轨道交通用地具备综合功能，既有轨道交通这一城市基础设施的公益性功能，又有可开发利用的经营性功能。公益性功能可以进行划拨方式取得土地使用权，而经营性功能必须进行通过“招拍挂”的方式取得土地使用权。二重性是“轨道+物业”最大的制度设计障碍。
2.轨道交通物业开发用地取得方式
从国内实践性来看，轨道交通物业开发用地一般采用如下方式取得：
（1）招拍挂出让方式
《物权法》137条、138条款规定：经营性用地必须采用“招拍挂”、公开竞价的方式进行出让，对协议出让方式及划拨方式进行了严格的限制。因此，轨道交通物业开发用地一般会采用复合方式招标或定向（带重要排他条件）拍卖的方式。这是我国轨道交通物业开发土地取得的最为普遍的形式。
（2）协议出让方式
指政府以协议方式在一定年限内，将建设用地使用权出让给意向用地者，意向用地者向国家支付协议出让金的方式。
（3)授权经营（整备）方式
轨道交通企业在建设轨道交通前期，对沿线土地资源进行整备，并通过统一规划设计，为后期物业开发、商业经营预留必要的、清晰的各项接口条件，在通过土地交易市场进行公开招拍挂的方式转让物业开发权，由于轨道交通企业在前期所做的投资投入，再转让收益中进行返还。
（二) 轨道物业开发用地使用权取得的障碍与对策
1.开发用地使用权取得障碍分析
明确轨道建设主体具有沿线土地开发权主体地位是实现轨道交通与沿线土地共同开发的重要事实条件。但《物权法》对土地房屋征收、经营性用地出让、划拨用地用途范围等方面存在严格规定，使一些地方政府促进地铁建设运营和物业开发同步实施而制定行政规章制度、办法等鼓励性条款的有效性有了一定存疑空间，导致轨道物业开发土地取得面临新的法律障碍。
（1)沿线土地储备的征收、征用及拆迁问题
轨道交通线路通常通过成熟城区及城郊已建设区，必然要进行站点、区间、车辆段、停车场等周围土地的储备，势必要进行房屋征收拆迁、土地使用权征收的问题。《物权法》42条规定“为了公共利益，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产”。需要指出的是地铁建设是重大的基础设施建设，地铁的运营是具备准公共性的产品，因此建设地铁是属于国家需要，也是公共利益[2]。但轨道交通建设需要的建设用地红线范围小于上盖（周边）物业开发用地红线范围的时候，法律依据就显得不够充分。
（2）建设用地使用权出让制度问题
根据《物权法》第137条规定“工业、商业、旅游、娱乐和商品等经营性用地以及同一土地有两个以上意向用地者，应当采取招标、拍卖等公开竞价的方式出让。”用于住宅、办公楼、商业、公寓、酒店等开发的轨道沿线用地，该用地一般认为属于经营性用地，而不属于交通功能用地，要走“招拍挂”程序，如果为确保轨道交通企业中标，需在条件中加入过多限制性条款，对其他企业显失公平；如果不带条件公开竞价，土地获得者未必是轨道公司，且面临地铁建设资金本身不足却要同步支付高昂地价的情况。目前轨道+物业开发中土地取得的最主要障碍是《物权法》的“招拍挂”出让制度。
2.地表、地下、地上使用权分设奠定了轨道物业开发的法律与技术基础
从国际特大城市的经验看，分层使用土地资源必将成为一种趋势，地下空间是一种新型的国土资源，但这些资源产权的确认没有法律根据。《物权法》第136条规定“建设用地使用权可以在土地地表、地上或者地下分别设立。新设立的建设用地使用权，不得损害已设立的用益物权”[3]，这使建设为目的利用土地范围从传统的地表扩大到土地的多层空间，可以为建设用地使用权多层出让形成法律依据。土地使用权的分层设立制度为土地立体化利用、特别是地下空间、地铁上盖的开发奠定了法律基础。
要实现“轨道+物业”的模式，有几条必要的要素：一是轨道交通建设用地范围内及其一定半径范围内可以创造可集合利用开发的土地资源、土地空间；二是这些通过轨道交通建设创造出来的可集合利用开发的土地资源及土地空间由轨道交通企业来主导开发，收益反哺于轨道交通建设或弥补运营亏损。
3. 轨道交通开发用地取得方式的对策与创新
（1）关于“招拍挂”的适用的对策
轨道交通上盖物业虽然表面上具备经营性土地使用权的特征，但是其又具有公益性的内涵特征。主要理由有：一、其是轨道交通建设用地所附生的、由轨道交通企业所创造出来的用地；二、其是轨道交通正外部性的直接依托资源，轨道交通所产生的外部性有直接的部分体现在该物业的增值溢价上；三是可以通过制定政策将同步开发所产生开发经营收益反哺于轨道交通建设及运营，从而使其具有真正意义的公益性。国家国土资源部土地利用司的一位官员在深圳举办的轨道交通研讨会就曾指出：一宗用地内既具备轨道交通功能等城市基础设施功能的，又具备商业、住宅等多种功能用途的，应视为综合用地；以城市基础设施功能为主的，应视为符合公共利益为主导的综合用地，可以采用协议方式转让土地使用权，但不适宜采用划拨的形式进行转让（因划拨用地在功能用途、转让等方面有明确的限制性规定）；取得土地使用权的单位应依法缴纳土地出让金；在正式出让之前，可以公开征询该综合用地的意向使用者，若只有一家，则可以采用协议出让方式，若产生超出2家及以上有意向使用者，则仍适用“招拍挂“的相关规定。笔者认为，上述土地利用司官员的观点是比较符合实际，且具备可操作性。即将一宗车站、车辆段、停车场的用地，通过前期研究，明确基本的规划条件后，即随同轨道交通功能作为综合用地一并转让，不再区分轨道交通功能宗地和上盖开发宗地。
（2）特许经营或授权经营模式的对策
国有土地使用权授权经营，指政府以一定年期的国有土地使用权作价后授权给国有控股公司、作为国家投资机构的国有独资公司和集团公司经营管理行为。这种授权经营的方式在国家授权机构所属企业的改革中普遍使用，法律风险相对较小。
（3）土地作价出资（入股）模式的对策
《公司法》27条规定“股东可以用货币出资，也可以用实物、只是产权、土地使用权等可以用货币估计并可以依法转让的非货币财产作价出资”[2]。政府可以用沿线土地使用权作价入股，由国有资产管理机构作为股东，将土地使用权进行评估后作为货币资产入股或作价进入轨道交通企业。这种方式不经“招拍挂”，轨道建设主体企业可以确保获得沿线开发权。
土地使用权作价出资或入股，是国有企业改革中出现的特殊土地使用权创设方式，也是国有企业重组、并购中经常发生的行为。作为轨道交通物业开发用地，在实践中，公司取得建设用地使用权，并非以公司作为用益物权人经由出让的创设方式直接取得建设用地使用权，而是由国家以投资（入股）的方式，在公司在取得法人财产权的基础上取得建设用地使用权，相当于国家将本应直接取得的出让金入股作为股权，由国家作为股东享有公司权益。
（三) 深圳轨道物业土地取得实践
1.深圳轨道交通物业开发已取得的土地情况
深圳地铁较早的探索轨道交通沿线物业开发的模式，在深圳地铁二期工程中，通过招拍挂方式依法取得土地开发权。此外，深圳市针对轨道交通建设提出“三个坚定不移”，加快了土地作价作为资本金注入深圳地铁集团的工作。
表4-1深圳地铁已取得土地开发权汇总表
图4-1深圳地铁二期、三期已取得的地铁上盖物业开发权的分析统计图
表4-2地铁三期7、9、11号线意向取得土地地块基本情况
三期尚未开工的6号线、8号线和三期修编已经确定的2、3、5、9号线延长段的个别站点亦正在规划同步开发的物业开发项目。
2.“招拍挂”方式取得物业开发权的实践案例——前海车辆段
前海车辆段在2008年5月通过“招拍挂”方式完成土地交易。
（1)前海车辆段的基本情况及建设时序安排
前海车辆段物业开发项目是地铁1号线续建工程车辆段的上盖项目，在总体规划布局上,以注重环境,合理布局,功能分区明确,配套设施完善,可弹性开发等各项为规划设计总原则,力求体现城市土地的利用与轨道交通相结合的高效率开发模式[4]。
图4-2前海车辆段物业开发用地位置示意图
前海车辆段2005年确定选址，2006年完成初步设计，开展软基处理工程（原地质为沿海海田滩涂地貌），2007年3月确定施工图，开展桩基施工，2009年10月具备车辆段接车功能。但上盖物业开发的进度远远滞后于地铁建设的需要，且涉及上盖物业开发需要进行必要的招拍挂程序及相关规划设计的认可，2008年6月方签署土地使用合同。此时车辆段施工已基本完成主体结构板施工，基本按原已拟定的规划设计方案预留好结构开发条件。
图4-3前海车辆段分层功能示意图
（2）前海车辆段上盖开发用地转让的技术准备工作
为取得土地使用权，做了以下前期工作。
统一规划，统筹好宗地安排。会同有关部门做好轨道交通功能涉及的布局，为上盖物业开发提供基础。这一阶段的主要成果是整个车辆段的功能布局及规划要点和土地分宗的基本原则，即规划详蓝的要求。
统一设计，统筹好立体功能接口。因车辆段是整个轨道交通线路建设的关键工期点，受征地拆迁等因素制约，施工周期非常紧迫。需要立即同步研究车辆段及上部物业开发的设计接口的功能。这个阶段，核心成果是形成立体分层的宗地图和《地铁前海湾车辆段上盖平台同步建设技术要求》和《前海湾三条市政道路设计技术要求》。
统一建设，统筹好建设时序。轨道交通主管部门确定好车辆段功能的概算，力争完成盖上盖下投资分摊的原则与比例；国土部门根据要点、详蓝和轨道初步设计概算对土地底价进行测算并完成审定；轨道交通公司研究上盖物业开发与车辆段间的时序安排和必要的开发模式研究。此阶段最主要的成果是土地底价确定和开发时序安排的总体筹划。
至此，土地使用权转让的技术准备基本就绪
图4-4地铁车辆段上盖开发用地招拍挂转让的技术流程
（3）前海车辆段上盖开发用地挂牌的要素条件准备工作
确定转让方式。
确定竞买申请人的条件为境内注册的公司、企业、其他组织，个人和联合体不得竞买。且须满足（一）具有地铁线路和附属设施建设经营范围，并拥有1条以上地铁线路建设经营经验；（二）竞买人须通过竞买资格审查并取得证明。
确定挂牌的其他要素条件：项目建设须符合《地铁运营管理暂行办法》、《地下铁道建设管理暂行规定》、《其他地铁建设和运营管理的相关规定》的规定；须与地铁建设同步进行建设上盖物业平台、柱网及相关设施，并符合《地铁前海湾车辆段上盖平台同步建设技术要求》，并在地铁“轨通”之前竣工；须建设前海湾跨车辆段的三条市政道路桥并符合《前海湾三条市政道路设计技术要求》，无条件建成后移交给政府。如需成立项目公司，则须为全资子公司。该项目公司的股权在地铁1号线续建工程试运营之前不得转让。
发布公告；完成交易。
根据市政府相关纪要，将土地使用权转让金（地价）转资本金，即地铁集团按合同规定缴纳地价后，财政同步安排返还给国资委，作为项目建设的资本金投入地铁建设。相关程序完成后，取得土地权使用证。
3. “土地作价出资”方式取得物业开发权的实践案例——前海枢纽
（1）前海枢纽的基本情况及规划的变化
前海枢纽经历过两个阶段的规划变化：2007年，根据原规划方案，前海湾枢纽总用地为11公顷，总建筑面积约75万平方米，总投资68亿，其中政府投资40亿。其中物业开发面积约50万平方米。2010年，调整后的规划方案为，总占地20公顷、总建筑面积约214万平方米，近期开发范围占地约10公顷，建筑面积约122万平方米。
2013年签署土地使用权作价出资合同，作价金额达145.65亿元。上部建筑方案设计已稳定，目前地下枢纽部分已经开展施工。
图4-5前海综合交通枢纽上盖开发建筑方案鸟瞰图
图4-6前海综合交通枢纽功能布局剖面示意图
（2）土地作价出资方式的核心要点和流程
①土地作价入股是国有企业改革、重组、并购中常运用的重要策略，符合公司法的规定。招拍挂方式主要存在以下问题：一是上盖物业开发业主的确定远滞后于轨道交通建设，会导致开发预留条件不充分；二是轨道交通企业缴纳的地价款需通过财政返还，程序繁杂；三是在上盖投资主体未确定的情况下，下部平台、主体结构及桩基础已经提前施工，一旦出现开发方案重大调整等不可预见情况，轨道交通企业将面临重大投资浪费等情况。鉴于此深圳地铁利用2012年深圳市轨道交通投融资体制的重大改革为契机，探索出“土地作价出资”的方式。
②作价出资方式产生的背景及主要政策依据。2012年5月，《深圳市土地管理制度改革总体方案》获得国土资源部和广东省联合批复，明确提出以土地三期开发用地作为完善土地作价出资方式的专项试点；深圳市向国家发改委提报的《深圳地铁三期轨道交通建设规划》中明确提出以土地作价出资解决地铁三期相关建设资金的融资方式，并得到国家发改委的批复同意。2013年5月，深圳市出台了《深圳市国有土地使用权作价出资暂行办法》，随后完善、颁布了《深圳市土地使用权作价出资实施流程》和《作价出资合同（范本）》，明确了土地作价出资的具体操作流程及各部门分工职责。
③土地作价要点。土地作价出资时市政府将征地拆迁完成后的成熟地块作为注册资本，以作价出资方式增资注入地铁集团。作价出资的土地一般为地铁车辆段和地铁车站上盖及相邻地块，土地价格由市规划国土委的土地评估机构按地铁开通前市场地价进行评估确定。
（4）主要的流程
图4-7 深圳市土地作价出资出让国有土地使用权的技术流程
（3）前海枢纽上盖开发用地作价出资的技术准备的工作
因作价出资方式的对象是确定的，操作更为简单。通常情况下，统一规划，统筹功能，统一布局后即可开展相关工作。即会同相关部门做好总体布局。在此基础上开展土地作价出资工作，评估地价。
与招拍挂方式相比，土地作价出资方式可以更早确定土地开发权的投资主体，轨道交通企业可以更早、更没有顾虑的思考物业开发的总体布局，效率更高，而且土地价值的增值创造也会更大。
五、结论
（一) 研究结论
城市轨道交通具有资金需求量巨大、短期盈利能力不足、投资回收期较长的特点，简单以政府投资为主、以政府信用作为担保开展金融信贷活动的建设融资方式无法满足短期内大规模建设的需要，各大城市相继提出构建 “轨道+物业”的发展思路。
本文以深圳地铁为研究对象，对深圳地铁轨道交通投融资改革与土地获取方式的创新进行了研究，轨道三期投融资改革是“轨道+物业”发展的良好契机，是轨道建设运营可持续发展的方向，对轨道交通物业用地的取得方式及法律基础、技术条件、障碍等进行了全面的阐述，针对具体的案例进行研究，提出具体的操作细则和下一步改革探索的方向。
（二) 不足与展望
虽然深圳地铁在轨道交通物业开发用地取得方式上进行了大量的探索与实践，创新了管理机制，提出各种有效策略与实施方案，对国内其他城市轨道交通物业开发用地取得方式有一定的指导意义。但受各地经济发展水平、拥有的立法权限、甚至局部的法律法规基础、政府管理水平和市场环境及城市发展水平、创新意识等因素的影响，各个城市政府、轨道交通企业需要进一步结合自身的实际情况，探索、交流、创新、丰富轨道交通物业开发用地取得方式的内涵和各项配套的政策。
参考文献
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