一、前言

当前，我国的轨道交通建设处于又一轮高速发展的阶段：截止2015年末，我国累计有26个城市建成投运城轨线路116条，运营线路长度3618公里。到2020年，将有约50个城市拥有城市轨道交通，总里程将达到6000公里。根据铁路“十三五”规划，“十三五”期间全国新建铁路不低于2.3万公里，总投资不低于2.8万亿元。在国家发改委2016年5月初发布的《交通基础设施重大工程建设三年行动计划》中，铁路与城轨占了全部项目总额4.7万亿中的3.6万亿！此外，最近还有消息称国家拟降低城轨申报门槛，对申报发展城市轨道交通的城市人口要求，将从城区人口达300万人以上，下调至城区人口达150万人以上。果真如此，将有更多的三、四线城市加入到轨道交通发展的大军中来。

“建轨道就是建城市”的理念已经深入人心，伴随着轨道交通的投资热，TOD也得到前所未有的重视，迎来了快速发展的时期。但是必须看到，轨道交通高热的背后，是我国经济增速下滑以及除了基建投资外缺乏其他有效拉动经济手段的困难局面。在“双新”形势下开展TOD，首先要对TOD所面临的挑战有清醒的认识和分析，其次还需要有相应的对策。笔者在本文中对当前形势下开展TOD所需要特别关注的议题进行阐述，对笔者及团队过去十多年开展TOD研究和咨询的方法进行总结，并对未来推进TOD的相关要点难点进行展望。

 

二、TOD必须承载的使命

TOD是跨界多专业、需要全产业链整合才能落地的产品。笔者在其他文章中曾对TOD产品特性、推进路径等有过阐述，在此不再赘述。除了常规问题之外，笔者梳理了当前开展TOD需要特别关注和解决的几个议题，亦是新形势下TOD所必须承载的使命：

（1）想方设法提升客流

目前，轨道交通呈现国家积极倡导鼓励、银行大力支持放贷的局面，即便二、三线城市乃至四线城市，轨道交通的建设资金往往因为有国家信用背书以及财政支持而暂时问题不大。但作为准公益产品的轨道交通难以光靠自身实现营利，同时又是一旦开建就无法停下的民生工程，因此，对于百年设计寿命的轨道交通来说，全项目生命周期的成本效益必须在规划设计阶段就要充分考虑。

根据中国城市轨道交通协会的统计，2013、2014和2015年的运营收支比分别为52%、54%和60%，普遍入不敷出。而在不高的轨道交通运营收入中，虽然包含广告等资源经营的收入，但票务收入仍然占大头。因此，对于要发展轨道交通的城市说，无论是否打算把站点周边土地开发和经营的收益用来支撑轨道交通，通过TOD提升站点周边的人口聚集度、增加轨道交通客流是必须要解决好的根本性问题！要做到这一点，需要在轨道交通线网、全线、站点影响区和站点核心区的各个项目阶段运用一系列的交通和TOD规划设计手段才能实现。对于二、三、四线城市，还应注意避免对轨道交通拉动效应期望过高、进而导致轨道交通的功能定位和线站位选择发生偏颇的问题。

（2）改变城市无限蔓延的“摊大饼”式发展模式

我国早期发展轨道交通的城市，由于城市和轨道交通条块分割等各自因素制约，较少进行站点与周边土地的综合开发，造成功能分散使用不便以及交通基础设施和土地资源的利用效率均低下的状况。伴随着新一轮轨道交通建设热潮，遵循TOD理念对围绕轨道交通站点的新市镇或地块进行集约节约开发已经成为共识。另一方面，已经拥有轨道交通的城市由于早期未按TOD理念规划，交通和土地利用对未来发展所需的弹性和承载力不足，某些地区在轨道交通通车后仅十多年就已经出现了交通整治和城市更新的需求，却面临着没有土地的困境。将轨道交通发展或改造与城市更新统筹考虑，无疑对各自带来机遇和增值潜力，既有利于促进城市空间布局和功能提升，也能让轨道交通更好地服务和支持城市未来发展。

对于发展轨道交通的城市来说，无论轨道交通采用何种投融资模式、是否跟土地捆绑，TOD都是城市发展的必选项。如果因为不缺资金、轨道交通赶工期或其他原因不开展TOD规划研究，将会重蹈之前轨道交通建设与城市发展脱节的覆辙，造成新一轮的资源浪费。   

                 

申通“城市更新“政策分析与应用研究课题

 

（3）促进轨道交通PPP

自2013年推行PPP项目以来，截至2016年2月29日，全国各地共有7110个PPP项目纳入PPP综合信息平台，项目总投资约8.3万亿元。在财政部2014和2015年分别推出的两批共236个PPP试点项目中，轨道交通项目投资近4000亿元，占了总投资8375亿元的47.5%。然而，PPP项目签约率低已是众所周知，其中轨道交通PPP项目落地更是尤为困难，并且作为“社会资本”参与轨道交通PPP项目的代表方基本上还是中央国企、地方国企和融资平台 ，真正的纯民营资本几乎为零。但另一方面，有大量的资本对站点周边的土地开发十分感兴趣，但苦于没有渠道介入，而且我国目前缺乏TOD所需的相关法律法规和体制机制。

TOD最大的“魅力”在于把交通和开发的土地资源统筹规划、功能立体复合后，能产生一加一远大于二的增值效益，形成政府、轨道公司、投资人和市民多赢的格局。将轨道交通和站点周边土地资源合理打包（T+TOD），能够大大提升项目整体的经营性，真正吸引民间资本参与。因此，TOD的市场价值研究以及T+TOD的投融资模式研究将成为促进轨道交通PPP项目落地的关键。

（4）引领产业发展和生活方式变革

越来越多的二、三线城市甚至四线城市已经或者是准备加入发展轨道交通的行列，这些城市共同面临的挑战包括：人口、经济和产业基础相对较弱，轨道交通客流预测虚高；既有城市空间结构和交通结构不合理，难以有效支撑轨交客流和TOD开发；土地价值不高、房地产市场去库存压力大，TOD对开发商缺乏吸引力；城市未来发展缺乏大能级的驱动引擎等。

但另一方面，轨道交通对于中小规模城市产生的影响相对更大，有机会通过TOD带动城市发展和转型，尤其是提升中远期的发展潜力和收益。因此，我们率先提出“TOD+”的发展理念，旨在借助轨道交通主动引领沿线地区的产业发展和创新生活方式，让更多、更新、更绿色的产业能与轨道交通站点的影响范围复合（比如智慧城市、养生养老、文旅体育等），进而创造出围绕交通节点将生活、工作、学习和休闲娱乐紧密整合、极端便利的崭新都市生活方式。最终，在TOD范围形成区域多核心、产业多层次、生活多想像的“TOD+”城市发展模式。

 

三、TOD研究需要与时俱进

TOD研究十分复杂，笔者从2003年开始在大陆探索TOD，通过大量的TOD前期研究和规划咨询实践，与团队一起逐渐摸索出一套系统的TOD研究方法。回顾十多年的历程，我们的研究可以说已经发展成熟了3个版本，目前已进入到4.0版的研究和实践阶段，也愈加清楚未来TOD对于中国城市发展所承担的历史使命。在此简单介绍四个版本，供与同行分享及讨论。

（1）TOD 研究1.0版——侧重地块空间方案的TOD规划与城市设计

城市的轨道交通和土地开发的体制与推进路径不同，早期各自为政且互相避免跨界，最初的TOD规划往往是针对站点周边的地块，把轨道交通以及其他交通条件作为给定的边界，进行地块的规划、城市设计或是建筑概念设计，并且如果上位规划已经明确了开发指标的话，在TOD规划设计时很难突破调规。

（2）TOD研究2.0版——DOT+TOD整合规划设计

2005年，我们率先在国内提出了DOT理念（Development-Oriented Transit）,即指在进行开发地块的规划和城市设计之前，首先要从开发述求出发，对包括轨道、常规公交和慢行系统在内的交通设施进行优化布置、合理整合，使之能够更好地支撑开发、提升开发能级、创造开发机遇，在此基础上，再开展地块与站点一起的整合规划设计。以此理念，在空间方案层面大大促进了交通和开发的对接与融合。

例如，2007年我们团队完成了苏州轨道交通1号线工业园区段沿线地下空间规划，该项目是国内第一个落实到法定图则的地下空间专项规划。在规划过程中，我们运用DOT理念首先对轨道交通进行优化，包括调整配线站位置以利用站厅层富余空间、考虑统筹建设和运营效益加大轨道交通同期实施范围、改盾构为明挖以利用区间上方空间等。1号线工业园区段的9个站点中，部分站点周边的地下空间如星海生活广场，实现了与轨道交通的同步规划设计、同步施工建设、同步开通运营。
 

星海街站地下空间规划 – 总图则

星海生活广场设计效果图             星海生活广场实景照片

   

（3）TOD研究3.0版——投融资导向的系统TOD研究

2011年，笔者带领项目团队参与了深圳地铁6号线“轨道+物业”研究项目，这是大陆首个以“轨道+物业”模式建设地铁的尝试：深圳市政府拟不再用现金投入，而是通过给资源、给政策的方法，将沿线土地开发与轨道项目捆绑，通过PPP的方式建设和运营地铁6号线。在此之后，随着国内PPP浪潮的兴起，笔者和团队通过参与多个以解决轨道交通投融资问题为目的的TOD研究，在深圳地铁6号线“三位一体”（轨道交通工可研 + TOD研究 + 投融资研究）的基础上逐渐摸索总结整理出3.0版TOD研究体系，即在投融资导向的TOD研究中采用规划空间主线、产业经济主线和投融资政策主线“三线互动”的研究方式，强调横向多专业整合和纵向全过程搭接，致力于提供市场、技术和模式层面均能落地的解决方案。                                   

        

              深圳地铁6号线“三位一体”研究系统

4）TOD研究4.0版——“TOD+”研究

如上节所阐述，在当前经济形势下，不能简单地把TOD中的“D”理解成房地产开发，更重要的是要借助轨道交通发展的机会主动引领沿线地区的产业发展和创新生活方式，让更多、更新、更绿色的产业能与轨道交通站点的影响范围复合，打造“TOD+”的城市发展模式。我们在2015（第二届）轨道交通TOD投融资模式研讨会上，提出成立“中国TOD+战略联盟”的倡议，得到积极反响。目前，联盟正在顺利推进过程之中，我们也已开始和相关单位合作，共同研发TOD与相关产业、新技术和新生活方式的复合，例如智慧城市、产业新城、养生养老、新型能源等，并物色试点项目。

需要特别说明的是，上述四个版本并非指单纯TOD规划技术的升级换代，更多是随着轨道交通和城市的发展，通过持续的咨询实践发现越来越多TOD落地所必须解决的问题以及TOD随形势发展所需要满足的新需求，相应地不断丰富TOD的研究内容、视角、层面和阶段，逐步形成了侧重不同的研究体系和技术方法。从这个意义上说，我们在过去十多年的TOD咨询实践中，基于问题导向做到了与时俱进，今后也还将继续坚持下去。

 

四、对TOD PPP的思考

换个角度思考，上述的TOD研究体系演变和技术发展很多是在碰到具体问题或发现不良后果后被动的、事后的觉醒。TOD本就不是一个新概念，海外有大量的案例，我国的TOD实践始于城轨领域，也有十多年的历史，不乏经验教训。当前TOD热潮已经兴起，政府、轨道公司、咨询机构乃至投资人逐渐认可和重视，在此情况下，更需要的是对过去的经验教训进行系统深刻的分析总结，进而对未来进行前摄的（Proactive）思考和应对。否则，前一段时间大力推行PPP所出现的一哄而上但落地项目寥寥无几的情况很可能在TOD领域重演，果真如此，其代价是轨道与城市都无法承受的。

因此，在TOD热中一定要保持理性思考和冷静分析，时刻围绕TOD项目能真正落地对相关热点现象和问题进行分析解读与实际应用。例如，前一段时间出了不少关于推进TOD的政策或指导意见，笔者挑选以下两个文件提出一些个人浅见，抛砖引玉供同行讨论：

（1） 关于《城市轨道沿线地区规划设计导则》

2015年11月，住建部颁布了《城市轨道沿线地区规划设计导则》，在规划编制流程上要求对应于轨道交通线网规划、近期建设规划和工可研阶段，层层递进编制《轨道交通引导城市发展专题研究》、《轨道沿线用地调整规划》、《轨道站点一体化规划设计》。我们认为导则站在城市发展的立场比较系统地对TOD的空间规划设计提出了较为理想化的要求，但从T+TOD项目落地的角度看，还必须从利益主体（投资、建设、运营）的立场出发，开展市场可行性和模式可行性方面的研究，尤其是要针对城市和轨道交通发展的具体情况、项目各利益主体的博弈、轨道交通和土地开发的时序、近中远期效益平衡等方面的考量，设计出T+TOD项目落地的路线图。

  

《城市轨道沿线地区规划设计导则》相关研究

 

（2） 关于《城市轨道交通沿线地区规划设计计费指导意见》

2016年5月，中国城市轨道交通协会发布了《城市轨道交通沿线地区规划设计计费指导意见（征求意见稿》，对于规范规划设计市场、保障规划设计和技术服务工作质量无疑具有重要意义。但如前文所述，TOD要真正落地，空间规划设计只是其中一方面的工作，还必须针对具体城市、具体项目的情况量身定制TOD综合研究。笔者认为，TOD咨询最困难之处在于厘清项目需求，然后针对性地设计研究时序、分阶段研究任务、以及各研究任务中的专业组合搭配、相关专业的深度以及接口要求。如果简单把导则等同于TOD综合研究、简单用指导意见来作为TOD综合研究的计费标准，对TOD工作的推进不仅没有益处，反而可能造成阻碍。

 

五、结语

伴随着轨道交通大发展和城市的发展转型，中国已经迎来TOD浪潮。TOD不单是城市发展的必选项，更需要承担更多的使命、复合更多的功能，形成“TOD+”的城市发展新模式和都市生活新方式。TOD的从业者应该牢牢抓住这一历史机遇，与时俱进不断创新，同时更要尊重TOD的产品特性和科学规律。笔者和团队愿与有志于推动我国“TOD+”的同道中人分享、合作，共同为TOD项目落地贡献力量。

最后，需要特别说明的是，文中谈到的经验和体会是对过往十多年里与笔者一起参加TOD项目之同仁、包括政府和业主方的集体智慧的归纳总结，借此机会表示衷心感谢，同时期待更多更长期的合作与更有趣更深刻的脑力激荡。