自工业化时代以来，大型基础设施大举侵入城市空间与日常生活。当巨型的钢铁架构搭建起火车站、桥梁、铁塔时，人们惊呼代表效率和力量的机械美学将要席卷数百年来慢慢生长起来的传统城镇。但时代的转型似乎无可避免，有的人对闲适小尺度的城市空间充满留恋，有的人对传统人文生活的流失忧心忡忡。时至今日，当我们对穿城而过的高架道路、铁路轨道这些基础设施都习以为常，它们对城市的价值也被再度审视、被发掘，融入城市生活，引发出独特的都市现象。

 

当我们调查东京都时发现，约40%的高架铁路下部空间是作为城市功能被使用的，尤其是那些较早建设净空较低符合人体尺度的空间，它在数十年过程中被慢慢改造成餐厅、居酒屋、商铺、弹子房等等，融入了日常生活。同样们的情况在欧洲也屡见不鲜，如伦敦的国王十字车站区域的改造和柏林中央火车站地区的Europacity项目都是利用原铁路轨行区进行市中心大规模更新的典范。那些工程领域的基础设施经历了从消极的附属品到稀缺资源的转型历程。

 

时至今日，当我国大城市的轨道交通与高铁、城际铁路进入快速发展的大规模建设阶段，是否应该将其附属基础设施提前纳入规划，为将来挖掘资源价值预留条件呢？答案应该是肯定的。本文将聚焦城市轨道交通，从基础设施上盖开发视角阐述这一独特现象。

 

一、上盖综合开发概要

 

在东京、香港等东亚大城市，轨道设施的上盖综合开发是较为普遍的现象。而如今随着我国大都市土地资源的日益稀缺，价值的快速上升，“上盖开发”这一名称越来越频繁地出现。探究其背后动力，既有轨道系统开发土地资源，挖掘外部效益，反哺自身建设运营的需要；也有城市借助轨交设施临近及上空空间，建设公共功能、完善空间形象、激发城市活力的需要。

 

轨道上盖开发是TOD理念在中微观层面的集中体现。也因此具有不同于一般的城市综合体的许多特殊性。其中主要包括：

1.  轨道上盖开发能发挥基础设施建设的正外部效应，获取轨道建设的物业增值价值。

2.  轨道上盖开发离不开多部门、多主体参与，尤其是本不参与民用建设的轨道公司。

3.  轨道上盖开发的功能复合、开放，具备公共服务属性。

4.  基于跨部门主体、跨业务领域的特点，项目的建设与协调难度很高。

 

TOD理念最大的创新是在挖掘轨道交通资源潜力的同时，可以创造公共福利、物业开发、轨道运营多赢的局面，正如香港地铁几十年来基于“轨道+物业”模式所做的那样。然而其难点也在于对跨行业、跨公私部门协作配合的依赖。TOD从字面上翻译Transit oriented development，既公共交通导向开发。但如果它只是关注开发，强调利用大运量交通的外溢效应获取土地增值，那么19世纪中期波士顿的投机商就早早懂得借由建设郊外有轨马车来销售宅地了。如果它仅仅关乎公共建设的福利提升，一战后期的伦敦政府也早早开始实践如何利用有轨电车加公屋的模式来解决退伍兵的居住问题。因此TOD的核心要素在于对综合开发中“公共性”与“市场性”的兼顾，对短期盈利与长期战略的平衡。

 

二、上盖综合开发经典案例

 

从类型上，轨道上盖开发可以分为车站上盖、车辆段上盖、综合设施上盖。从空间位置而言，既有地下车站的地上部分开发，也有以大平台架空进行上盖开发的。而按照主导功能区分，可大致分为交通枢纽型、区域中心型、城市更新型等等。以下将结合案例具体探讨上盖开发的特征及我国内地的近期实践。（图1）

 

• 轨道车站上盖——香港九龙城综合体

九龙城上盖的环球贸易广场（Union Square）占地13.54公顷，总建面积达109万平米。其中包括：18座住宅大厦及2座混合用途的住宅、酒店、公寓建筑；面积达85000平米的购物中心圆方；顶层平台设占地6.5万平米的公共空间及休憩绿化区。交通方面，有一条地铁线及机场快线连通市中心与机场，有长短途巴士联通周边及深圳，未来将开通的高铁可直达内地；并提供5600个车位。

 

• 轨道车辆段上盖——香港将军澳车辆段

将军澳线于2002年通车，其自调景岺开始的末端4站是由地铁引导的新市镇区域，其中将军澳站位于中部，肩负起新城中心角色。开发伊始就确定了整体框架，整个上盖开发占地约35万，建筑面积约165万，包括交通枢纽、办公、购物中心、大型社区，并配套有中小学、幼儿园、社区会堂、中央公园等公共设施。整个开发依计划分9至14期循序渐进地建设，其中在第七期建设5万平米的中央商场，严格遵循先培育客流后完善配套的市场化路径。（图2）

 

• 综合设施上盖——上海TODTOWN天荟

TODTOWN天荟位于上海轨道交通1号线、5号线莘庄站，整个上盖综合体建于一个全新的大跨度平台上，横跨原车站南、北广场、1号线轨行区、铁路金山线、与沪杭客专用地。整体项目地上约40万平米的建筑大部分建造于运营中的地铁站、城际轨道与国营铁路上盖，是一片曾被视为无法利用的基地；只有铁路轨道之间以及周边零散的用地，加起来大约11.7公顷。综合体功能包括大型商场、住宅楼群、公寓式办公、商务办公、酒店；同时在南北两侧建设两个公交枢纽，进行原地铁莘庄站的不停运改造。在大平台上建设联系两侧区域的南北路，跨越轨道设施的阻隔。（图3）

 

三、探索上盖综合开发的三个维度

 

以上所列的三个案例都是上盖综合开发领域里程碑式的项目，并对城市的长期发展具有很强的推动作用，上促进了城市结构多中心化的转变，下激发出区域活力提升轨道运营的客流与财务收益。然而纵观我国目前的上盖综合开发，探索性实践层出不穷，但成功落地项目并不算多。截止到2015年5月，在城市轨道交通领域我国各城市已进行综合开发的车辆段项目为18个，车站上盖项目54个，合计约1300万平方面。相较于运营里程2821公里、95条线路的总数而言，比例并不算高。这一方面是因为横跨公共建设与市场化经营两个领域造成的合作障碍。另一方面是由于结合轨道设施的上盖综合开发横跨民用建筑与市政工程，需要克服更多样的专业技术难题与繁复的协调工作。因此，在实操过程中应重点从三个维度进行细致地策划与前期研究：市场性维度、公共性维度、落地性维度。

 

• 市场性维度研究：

香港地铁的成功是能在拓展网络持续提供优质公交服务的同时，不依赖政府补贴的财务可持续性。港铁常用的模式是拟定发展框架，寻找成熟的开发商合作开发，并由后者具体操盘。这是各展所长的明智之举，经验丰富的开发商能充分挖掘出资源潜力，保证项目的落地执行，从而才能带来服务提升及客流成长等公共福利。市场性这一维度要求上盖综合开发算好经济账，充分挖掘TOD模式下轨道建设带来的物业增值潜力，并合理预估新开发的市场接受度、避免对定位与收益预估的错判。

 

• 增量挖掘

轨道所产生的外部经济性有很多，从物业开发角度可简单归纳为两个层面。首先是交通改善带来可达性提升，从而增加土地价值；这早在私人马拉轨道车时代就被投机商熟练应用了。其次是客流集聚带来的更高开发量、更优功能选择、更强公共性与竞争力的空间使用，而这其中离不开细致的业态策划及与城市规划长短期策略的相互配合。如上海TODTOWN，如果没有大平台这一创新构想，由于被轨道所分隔，它所坐落的原本是难以利用的零碎土地。可以说现有的开发成果完全是以远见挖掘出来的。

 

• 经济可行

 上盖综合开发的物业产品从经济性而言有明显劣势，那就是建造成本高。上盖平台会带来大跨结构、结构转换、管线空间、立体交通等等额外成本。因此从项目可行角度首先要作财务测算。根据城市物业市场的现况及预期计算由TOD带来的增值效应及公共福利的提升能否弥补这一成本的增加。在目前许多二三线城市常能看到这一类探讨，决策者应该既抱持对探索TOD理念及车辆段上盖开发的热情，也要接受经济可行性的检验。在经验丰富的香港，每条线包括重点站的综合开发都是经历长期细致地前期测算的，如将军澳那样即便有新市镇计划支持的大型项目，依然须严格遵守市场化原则逐步推进，前期靠住宅回笼资金直到中期才开始建设上盖的商场部分。

 

• 业态有机

 

上盖开发的业态拟定并不能随意复制，是与城市、社区、近期需求、长远战略等时空要素息息相关的，依赖针对性策划且需自成体系，因此可以说是动态有机的。外部方面，开发业态离不开市场分析的精准定位，也离不开上位层面的规划框架。内部方面，需拟定合理的业态组合，使其相互间形成互补支持的化学反映。如九龙城和上海TODTOWN都开发了大型商业、酒店、公寓、住宅的综合功能，一方面这与它们片区中心及带动未来发展的定位相吻合，另外这些业态与量也都经过验证，使不同行为的客流能相互支撑，不至于出现单一功能的卧城或夜间无人的商务区状况。而将军澳的商场面积远小于上述两者，因为它的整体策划非常务实地选择了以居住为主，配套社区商业这一定位，而且匹配新市镇人口导入的进度择机实施。

 

• 公共性维度研究

 我国各城市的轨道企业都是公有企业，负责建设、运营准公益的公交事业，其投资与补贴基本来自于公共财政，而开发获利又将反哺于轨道事业。从国际经验和我国现状而言，轨道的运输业务都是长期亏损的，而由其带来的公共外部性却是巨大的，例如市民出行成本、城市运作效率、经济活力、地方税收、功能催化等等。这就要求上盖开发必须充分考虑TOD发展中的公共性维度，采取措施促进公共福利的提升，使得市民、地方政府、轨道企业都能获得长远的好处。保障公共性主要依赖与规划的深入对接，2015年末建设部颁布的《城市轨道沿线规划设计导则》起到了很好的指导作用。它对应原有轨道工程建设的几大阶段，从宏观、中观、微观层面对综合开发与轨道的协调整合做出合理引导。

 

• 交通体系化

 具有上盖开发机遇的站点地区通常都是交通繁忙的枢纽地区，同时功能复合、高强度的综合开发都会带来复杂而多样的人车动线。如果不考虑交通承载力一味提高强度，造成拥堵与无序环境就得不偿失了。交通的体系化是指对各类通达、换乘流线及设施进行系统优化，减少相互干扰；同时以立体化的方式应对上盖开发的功能复合与叠加。香港地铁的“无缝衔接”做得非常出色，除了大量地下及二层步行组织直通式连接，在几乎所有地铁站上盖项目都选择了将公交站设置于建筑架空的首层，提供风雨无阻的搭乘体验。同样在上海的TODTOWN项目中也将此理念充分发挥，借莘庄站改造机遇，改扩建现有换乘大厅，并增设交通广场，在改善换乘环境的同时，亦可联系为了的铁路金山线站厅；南北两侧分别设置位于综合体一层的半室内公交枢纽和出租车上落客区，所有换乘动线可均在“同一屋檐下”实现，提供人车分离的便捷、舒适体验。

 

• 中心性能级提升

 上盖综合开发无论是在中心区或外围组团都具备提升其中心性能级的巨大机遇。轨道带来的巨大客流及开发植入的公共功能有利于它成为区域公共服务中心和引领未来发展的新引擎。对车辆段来说，通常远离市中心的位置及末端站对大量客流的需要使得植入特定、大量的功能尤为必要。如将军澳站那样除了建设大量住宅，同时打造片区级商业、商务功能，以带动周边四个站点区域所形成的新市镇，这有力地支持了发展廊道的形成与城市结构的优化。同样在上海莘庄地区，自地铁开通以来近20的高速发展，虽使其达到副中心能级，但也已几乎将土地资源使用殆尽，急需进一步发展的动力。而在目前住宅密布，缺乏生活、商务服务的状况下，上盖综合体在最核心的地点创造出大量功能空间，补强了急缺的公共性机能，打造出推动地区发展后劲的新引擎。

 

• 公共使用开放化

 开放性是上盖项目的固有属性，因为在其下部的轨道站、车辆段等都是公共设施。但从发展趋势而言，显示出越来越向城市开放包容的特质。不可否认许多车辆段上盖会进行封闭式小区的建设，然而车辆段超大的地廓不利于站点周边步行优先及人性化尺度发展的要求，也难以满足集中客流对服务设施的需求。在香港从最早期的九龙湾到近期的将军澳，伴随车辆段上盖的综合开发都会伴以一定量的社区商业、商务等公共功能，从而形成对城市开放、为日常生活服务的开放式“架空广场”。传统的综合体比较标榜“一站式”，希望留住顾客在内消费，这是基于经营利益的考量。然而我们在TODTOWN天荟项目中看到了“开放化”这一趋势的良好诠释。它的南北两侧各有开放式的活动广场，作为长达五百米商场平台层的“锚固点”，中间结合地铁站厅设置下沉式广场及平台层露天花园；整个动线串连多处的中庭与休息空间。平台层的商场内部保持开放，这些公共空间不是单纯的消费空间，也是周边社区进行通勤、换乘、交往、休憩的公共场所，并由此进一步带动区域活力，提升公共利益，创造出独特的魅力。

 

• 落地性维度

 上盖综合开发存在落地实施的诸多困难，主要来源于它对多业务领域匹配、跨公私部门协同、专项复杂技术等方面的较高要求。其中根据各城市在政策体制、法规流程、及技术标准方面的情况又会有诸多的复杂变数。目前深圳、上海、北京等大城市都以轨道公司与地方政府牵头，开展了一系列的实践探索，取得了不小成就，也相应出台了不少支持性政策文件。

 

• 同步推进的难点

 从工程角度而言，轨道系统建设的一体化窗口期是有限的，而上盖综合开发要在时间上与之匹配存在较大困难。在我国目前轨道系统的工程建设通常都是重大项目，工期紧要求高，难以为综合开发放慢脚步。“通常地铁开工建设时专项规划早已完成，大约半年左右能完成所需的国有土地划拨，一年左右完成动迁，共一年半左右即可完成土地前期工作，而于此同时可利用这一时间进行地铁建设设计，同步完成施工图设计，因此地铁一年半左右就可进入实质性开工。而上盖综合开发的地块控制性详细规划可能需要一年才能完成，由于属于经营性土地，还需要经过一年左右才能确定开发主体，由开发主体进行方案稳定和设计还应有一年，因此开发方案的稳定和落实应该在三年以后，根本无法做到同步规划、同步设计、同步建设”。解决这一矛盾的关键是将轨道建设和上盖开发的主体合二为一，从制度层面明确开发权，就如同香港模式设计的那样。各大城市针对这一问题也已有不少制度性探索，如上海出台的37号文，用500米范围和协议出让土地确定了上海地铁在上盖开发的主体地位。

 

• 技术难点

 不同于普通的建设项目，上盖综合开发需要强大的技术支持，以解决一系列非常规难题。主要在于物业开发与轨道工程建设的衔接方面；需要解决诸如大跨度结构、隔绝铁路噪音振动、大平台安全疏散等少有先例的问题，依赖一系列的专题性研究。以上海TODTOWN项目为例，在前期策划与设计阶段，就遭遇了相应规范与技术标准欠缺的状况。因此聘请了十几家国际团队解决专项问题，与政府职能部门深入沟通，探讨技术方案的可操作性；同时通过实测、模拟、试验校核等途径切实保证落地的可行性。其中如对结构部件耐火极限、抗震、减振抗噪等方面都援引了西方发达国家的成熟标准，并做现场实验测试以报请专项审批。但将来随着上盖综合开发项目的增多与经验积累，也将推动我国在这一领域行业标准的不断完善。

 

四、结语

 

上盖综合开发在我国的城市建设领域方兴未艾。伴随着轨道系统的大规模投资建设及TOD理念的深入人心，越来越多的实践项目开始进入我们的视野。但不可否认，许多来自技术、法规机制、投融资等方面的难题依然有待系统性地解决。这依赖轨道公司、地方政府、及开发商对其巨大潜力及长远作用能有清晰认识，并共同搭建协同发展的平台，在对公共利益及市场化原则的等同尊重下积极推进探索实践。上海的TODTOWN项目已经向我们展示了，具备远大视野并通过详细的前期策划研究，能够打造出如那些国际经典案例一样精彩的城市综合体，形成面向未来的城市名片；这一实践甚至可以说在机能复合度、公共开放度、及能级提升性方面超越了许多先驱，代表了未来发展的方向。期待我国城市未来在这一领域能取得更大的进展与突破。