（本文为朱晓兵在2021年7月10-11日“2021城市轨道交通TOD综合开发-太原论坛”上的主旨演讲，发言文字整理登载于“太原地铁”官网（https://www.tymetro.ltd/culture/pathway/2125/details））
我今天跟大家分享的题目是《理性发展轨道交通、科学开展TOD》，主要是近期从TOD角度看待轨道交通发展、以及对TOD自身如何发展的个人思考。最近轨道交通的热点新闻比较多，我罗列了几个跟城轨有关的：首先是今年3月份的27号文，主要是针对铁路规划建设的，但是它提到“严禁以新建城际铁路、市域（郊）铁路名义违规变相建设地铁、轻轨” 。第二个，2021年5月31号，开通不到四年的珠海有轨电车进行了处置听证会，15：1支持拆除。第三个，6月7号湖南省发改委回复衡阳轨道交通建设规划近期情况时提到近期国家发改委已经不再批复新的建设规划了（后来改变了说法）。日前，最新公布的《成都轨道交通线网规划》与去年底公布的《成都市城市轨道交通线网规划优化方案公示》相比，无论是里程还是站点数量都减少不少。后经了解，统计口径有偏差。
从TOD视角、包括对TOD支撑轨道交通发展的思考，我把最近大家关心的主要问题做了一个汇总：
第一，该不该修地铁？该修多少地铁？
根据今年3月20号成都TOD论坛上所获信息，成都TOD轰轰烈烈背后的基础首先是城市的快速发展——2035年成都规划人口有2300万，对应于这个人口规模的出行需求，私家车分担率最多只能15%左右，剩余85%必须以依靠“轨道+公交+慢行”绿色出行体系予以解决，其中轨道交通约要占40%。城市和轨道都要快速发展，加之还有轨道建设和运营“钱从哪里来？”的问题，TOD自然成为城市可持续发展的必选项。
第二，能不能通过TOD来解决轨道交通的客流问题？
部分城市在上报新一轮建设规划时曾给国家发改委承诺，要通过TOD来大幅度提升客流。那么，TOD能不能做到这一点？根据今年3月20号成都论坛分享的《中国城轨TOD指数成都解读》，轨道站点会自然集聚人口，以上海为例，近20年上海轨交站点区域的人口增长速度是城市整体人口增长速度的2.6倍，而上海早期基本没有特别强调TOD。逆向思考，如果在轨道建设之初就以TOD理念来进行城市规划、并且真正贯彻实施，它的集聚效应肯定会比自然集聚更快、更明显。但是，TOD效应能够实现的基础是“规网合一”、城市与轨道交通发展协同，所以轨道交通规划应该严格遵循其自身科学规律、遵守国家相关规定。此外，一个城市到底修多少轨道，是以解决既有出行需求为主要目的，还是要通过轨道拉大整个城市骨架、引领城市发展，应根据自身实际情况和财力慎重决策。二三线城市更需要理性思考，尤其在当前都市圈、城市群背景下，城市间通过轨道互联互通，中小城市可能面临相对更高的资源与人口被虹吸的危险。
第三，能不能通过TOD实现轨道建设和运营资金的反哺？尤其是二三线城市，轨道建设运营成本差不多，但是房价比发达城市差太多，TOD有没有用？
我认为这个问题的思考逻辑应该是：
首先，所有城市、尤其是二三线城市先要审慎决策是否要上马轨道交通、以及采用什么制式的轨道交通。是否上马轨道交通并不是想当然“一定要”的事。例如：香港的公交出行率约90%，是全球最高的公交都市之一，虽轨道交通仅占其不到一半，但整个交通系统非常高效。又比如，“中国最牛城市投行”合肥曾经用兴建的地铁的钱来支持京东方项目落地，先发展产业。所以，不同的城市可以有不同的选择，一定要审慎研究决定。
其次，一个城市一旦决定了要上轨道，那TOD一定是必选项，尤其二三线城市，要更加重视TOD。从技术层面考虑，TOD的“T”从来没有特指过地铁，有轨电车、BRT，包括常规公交，都可以做TOD。例如：以“精明增长”闻名全球的美国波特兰，其轨交系统的是混合路权的有轨电车，TOD做的非常好。发展轨道交通，必须要算一下“T+TOD”的投融资帐，即轨道自身建设运营资金需求和沿线土地TOD增值收益。对于超前发展轨道的二三线城市，更需要基于整个线网进行动态的“T+TOD”研究和测算，因为其TOD价值提升可能非常滞后。此时，“TOD+”对于二三线城市就尤为重要。“TOD+”理念是我们2014年提出来的，旨在充分利用轨道交通建设和TOD发展契机，在TOD区域内提高基础设施与公服配套的集聚度和智能度，促进人口导入和新兴产业发展，引领崭新生活方式。其目的主要是应对轨道交通和轨交房地产超常规发展所带来的挑战，例如公共服务配套跟不上、不能快速聚集人气的不宜居问题，以及产业导入跟不上、新城缺乏快速与长效发展动能的不宜业问题。
接下来谈一谈如何科学推进TOD的工作开展。
我国的城轨TOD经过多年探索已进入TOD城市战略阶段，近期TOD发展呈现出全域、全模式、全周期、全主体等特点。值得特别关注的是，与东京、香港不同，我国内地城市目前虽有着轨道交通持续高速发展的机遇，但人口和经济增速下行对轨道交通客流和TOD而言是极其巨大的挑战。因此，必须围绕轨道站点快速集聚/导入人口来谋篇布局，以“人-城-产”的营城逻辑发展TOD。通过轨道交通和TOD来吸引人、尤其是年轻人，进而带来智慧和活力、促进新经济产业发展。围绕人来做TOD文章，实际上是把整个TOD区域的城市发展从工业逻辑回归人本逻辑，从生产导向回归生活导向。
TOD理念知易行难，全国各城市实施推进过程中的常见问题包括：市、区利益博弈激烈，难以控制土地资源；规、网不合一，难以调规；TOD开发主体、主导权不明确，合作开发原则不清晰；既有土地政策不完全匹配TOD价值最大化的需要，但TOD政策创新与执行的合规风险高；TOD相关利益方对土地价值预期差异巨大，难以合作；近期房地产市场无法支撑上盖开发造地成本，是否开发、如何预留，难以决策；前期研究因出不对题目或项目开展方式有问题，大量昂贵的规划设计沦为“美丽的废纸”；虽出台不少政策，但缺乏实施细则，尤其是缺乏统一认识和实施推进路线图，工作开展举步维艰。
上述常见问题背后深层次的原因是：TOD是多主体合作，需要跨界、多专业、全产业链整合才能落地的产品，尤其像场段上盖、轨道小镇此类复杂或复合的开发项目，需要打破城市既有利益格局进行优化重组，面临着空间/时序边界、主体/利益边界、政策/机制边界不明确和不稳定的问题。
TOD推进落地最核心关键在于能否构建城市利益共同体，以各自所擅长专业共同提升TOD价值。我们经过多年探索实践，已基本摸清TOD实施推进路径，结合近期TOD热潮下的新动向，我建议重点关注以下问题，开学推进TOD。
首先，正确研判城市情况，量身定制TOD城市战略。一定要清楚了解其他城市的TOD战略和政策出台背景，以及实施推进过程中出现的问题，千万不能只看现在的表面现象、不能简单照搬政策和模式。“知其所以然”比“知其然”更重要！
其次，尊重技术逻辑，合适定位轨道集团，合理设定反哺目标。各城市轨道公司的TOD角色定位不尽相同，如何定位，我认为可从两个逻辑进行思考。第一个是技术逻辑。TOD开发可以分为两大类，一类以轨道交通用地立体复合开发为准的“红线内开发”，另一类是轨道交通用地红线外、以白地为主的“红线外开发”。“红线内开发”如果轨道公司不参与，技术上无法实现开发，所以轨道公司当仁不让应该来做此类TOD项目的操盘手。此为技术逻辑。从技术逻辑看，“红线外开发”基本是传统类型的开发项目，只要做好与轨道对接的规划及工程预留，谁来做都可以。谁能使这种类型项目的价值最大，就由谁来做。影响轨道公司TOD定位的第二个逻辑是财务逻辑，即政府可能要求城轨企业承担较大的通过TOD反哺轨道的责任，因此会赋予其更多资源和政策，参与甚至主导白地开发。近期，政府对轨道公司操盘TOD项目的考虑越来越趋向于以技术逻辑为主，白地则以传统方法开发为主。例如成都6月4号出台的53号文，增加了一个土地供应的途径：白地为主的开发，轨道集团可以不具体参加，但可以分享卖地收益。
第三，轨道集团牵头组织TOD综合研究，成果反馈“T”、“D”端。通过个人实践体会认识到：无论政府对轨道公司在TOD中的定位如何，轨道公司都应该牵头组织开展TOD综合研究。是牵头开展研究、而不是牵头做规划！通过TOD综合研究，达到优化/稳定轨道工程边界、反馈国土空间规划、明确后续工作推进等目的。
第四，真正与区/县形成城市利益共同体，协力打造TOD精品。轨道沿线区/县对TOD越来越重视、区/县政府也有着市轨道公司所不具备的独特优势。TOD项目、尤其是白地为主的开发，建议以区/县为主操盘，更有利于城市的长期利益、有利于TOD项目落地和招商运营、有利于带动站点所在片区乃至区/县全域的价值提升。
第五， 推进政策出台一定要紧抓窗口期。例如，早期有城市探索实践轨道小镇，但去年11月自然资源部新出台“《土地征收成片开发标准（试行）》的通知”，不少原有轨道小镇的开发模式创新与新政策相违背，无法再继续推进。
第六，“TOD+都市更新”宜早不宜迟。一方面，TOD获得感首先来自于老城区居民；另一方面，大部分城市修地铁后，发现动拆迁成本的增速快于房价增速，当初不早下决心拆迁，后期根本拆不动。若能提早谋划，将轨道建设、TOD政策与都市更新政策叠加，或可解决都市更新项目最为头疼的财务问题。例如，可考虑统筹计算城市更新和轨道建设的拆迁成本，可叠加计算城市更新和TOD开发的政策红利。
第七，前期研究出对题目、根据不同阶段不同需求选择不同擅长团队。TOD前期研究常见问题包括：研究任务书对不同阶段的研究目标和任务分解不清晰，研究内容、尤其是深度要求不明确或不恰当；策划、规划、测算工作分离，缺乏互动反馈，成果难以整合；研究过程和成果缺乏与城市规划和轨道设计的沟通协同，成果无法使用；研究与实际工作推进脱节，对外部边界条件变化不敏感或无法应对，无法预见可能发生的问题并针对性调整纠偏；研究只注重技术问题，开发模式和政策机制研究缺失，成果难以落地；研究单位缺乏同类项目经验及应对能力，以“任务书导向”而非“项目实际推进导向”态度开展工作。我们通过多年经验教训认识到，TOD实操性极强，路径策划和应变能力是前期工作推进关键！团队的实操经验是TOD前期研究最应重视的核心竞争力
第八，寻求伙伴关系，探索合规机制。TOD价值提升核心在于：前期以政府/轨道公司主导，通过整合资源和一体化设计提升“规划价值”；后期通过合作开发，以合作伙伴的专业、品牌和开发及运营能力，提升“落地价值”。政府与社会资本形成伙伴关系，最有利于TOD项目价值的最大化，也才能真正促进TOD项目落地。目前头部开发企业都十分看好TOD市场，也都在提升自己的涉铁和TOD项目开发运营能力。但不可否认，目前的TOD政策红利主要针对轨道公司，社会资本能否分享、如何合规分享，仍有待通过未来TOD探索实践逐步明确、突破创新。
