各城轨交通企业：

近年来，在城市人口和经济快速增长以及公共政策措施的强力推动下，我国城市轨道交通正在进入快速发展的新阶段。同时，在国家土地、环境以及节能减排的政策的引导下，以上海、北京、成都等为代表的轨道交通城市，纷纷出台TOD综合开发指导或扶持的政策性措施，大力倡导并率先实践轨道交通场站及周边土地综合开发，TOD模式迅速成为当下提升城市能级与核心竞争力的重要抓手。中国城市轨道交通TOD综合开发的成熟兴起，是城轨强国带来高质量发展的新方向，是城轨企业谋求可持续发展的新增量，是城轨交通企业产业经营发展的根本路径和战略选择。随着轨道交通TOD多维度政策支撑体系的建立和完善，社会性战略投资支撑的引入和参与，智能化应用场景的优化与提升，国际化专业力量的培育与引进，我国城轨交通TOD的综合开发必将书写出更加波澜壮阔的发展史、进步史和创新史。

 

2021年3月21日，由中国城市轨道交通协会作为指导单位，成都轨道交通集团和协会资源经营专业委员会共同主办的“城市轨道交通TOD综合开发高层论坛”在成都市举办。成都轨道交通集团在论坛上作了题为“坚定TOD开发策略创新奋力营造新时代轨道城市”的主旨报告，引起了业界广泛而积极的反响和首肯。

 

协会认为，成都轨道交通集团大力倡导并率先实践轨道交通TOD理念、TOD发展模式、TOD经营策略，迅速而全面地推进轨道交通场站与周边土地综合开发并取得积极成效，得到了行业认可和市场青睐。现将成都轨道交通集团《坚定TOD开发策略创新 奋力营造新时代轨道城市》报告印发给你们，希望推动城市轨道交通TOD综合开发的创新实践，为城市轨道交通实现高质量、可持续地发展，提供可借鉴、可复制的经验与做法。

 

 

中国城市轨道交通协会

2021年3月24日

 

坚定TOD开发策略创新

奋力营造新时代轨道城市

 

 

成都轨道交通集团有限公司

（2021年3月20日）

 

轨道因城市而兴，城市因轨道而盛。回溯历史，一部城市轨道交通发展史，就是半部现代城市演进史；展望未来，推动城市高质量发展，轨道交通必将更有可为、大有作为。因此，面向“十四五”，我们要“跳出轨道看轨道”，在深入剖析城市演进的机理中拓展轨道机遇，在主动服务城市发展战略的成效中彰显发展成色，通过高质量营建轨道上的城市，实现“城市轨道”向“轨道城市”的能级跃升，让轨道交通与城市发展互促互进、共荣共兴。

 

建设轨道城市，是成都迈向高质量发展的时代选择与必由之路。受全球快速工业化城市化的影响，工业文明时代城市发展中存在着空间无边界扩张、要素资源低效率占用、公共服务供给不足、自然生态功能退化等“大城市病”，日益明显地限制了城市发展质量和人民美好生活需求的满足。从历史深处走来，成都在工业化浪潮中拔节而起，建成区面积从建国初期的18平方公里扩大到2019年的949平方公里，常住人口从59万增长到1658万。面对经济发展和环境保护的双重任务，资源承载能力瓶颈凸显，城市开发强度偏高。中心城区（11个市辖区+天府、高新2个经济功能区）城镇常住人口2016年达870万、2019年达957万；传统五城区人口密度每平方公里达1.6万人，个别区域人口密度达到4万人/km2，而东京和纽约中心城区则只有1.3万人左右；随着人口持续向中心城市聚集，根据测算，2035年全市常住人口将达2300万，人口承载压力将更加突出。

 

具体到综合交通领域，城市道路空间承载力同样逼近上限。成都老城区道路里程1845公里，已达到中央要求（《中共中央、国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》规定，到2020年，城市建成区平均路网密度提高到8公里／平方公里），仅次于深圳（9.5km/km2）和厦门（8.45km/km2），位居全国第三。然而，即便以此道路网密度计算，结合相关因素（按85%以上的私家车占比、1.3人/车的平均载客系数和2.6次/日的出行强度计算），成都老城区最多也只能承载140万当量的小汽车，最多只能容纳约400万人次/日的私家车出行；考虑路面停车、修建公交专线等路面占道情况，成都私家车分担率最多只能承载15%左右，剩余85%的出行需求则必须以依靠“轨道+公交+慢行”绿色出行体系予以解决，大力发展城市轨道交通成为民之所盼、政之所向。

 

回答了该不该修地铁的问题之后，“该修多少地铁”成为我们的必答题。为此，我们紧扣城市发展战略，以助力建设践行新发展理念的公园城市示范区为统领，通过立体综合交通规划，科学分析经济人口总量对空间承载力的需求，借鉴世界先进城市打造“轨道+公交+慢行”绿色出行体系的经验，提出中心城区绿色交通出行结构，其中轨道交通占40%、常规公交占10%、慢行系统占35%、机动车占剩余的15%。这一量化模型得到成都市委市政府高度重视，被纳入城市总规以及成都远期轨道交通线网规划，明确到2035年，成都远期规划城市轨道交通线路29条、1389公里，由此从顶层设计上落实了公园城市对城市轨道交通系统的发展要求，奠定了城市轨道交通在中心城区公共交通中的主体地位。85%的绿色交通出行比例，尤其是40%城市轨道交通出行比例，标志着小汽车营城时代的结束，宣告了以轨道为主要方式的绿色交通营城时代的到来，就是轨道城市的到来！（目前，我们已获批四期建设规划692公里，建成并开通运营12条地铁线路518公里、1条有轨电车39公里，目前在建线路9条、里程213公里，轨道交通占公交分担率超过60%，建成了以轨道交通为主体的城市绿色交通体系，形成了轨道城市的基本形态。）

 

实施TOD开发，是成都建设轨道城市的最优路径与必然选择。从宏观看，TOD依托轨道线网这一城市的重要生长轴，有效带动周边地块高强度开发、人口高密度聚集、市政设施高品质配套，形成商业中心—居住中心—生产中心圈层分布的建筑群落和城市组团，构建形成生产、生活、生态相宜的空间体系，从根本上实现人、城、境、业的高度和谐统一，有利于成都塑造形成底线约束、弹性适应、紧凑集约的内部空间结构和多样性共生、开放式协同的区域空间布局，全面增强人口经济承载力，有效促进轨道交通外部效益内部化，从而达到城市自然有序生长和城轨企业永续发展的双赢。从微观看，TOD模式不以单一建筑为考量，其注重空间结构整体协调，致力实现地上、地下、空中串联层叠、立体连通，公共空间步行友好，城市形态错落有致，“吃住行游购娱文商会”功能耦合、业态混合，特别是通过“泛在、多元、普惠”的消费场景营造，可推动实现全民参与、全龄友好、复合共享，有利于成都重塑商业布局和公共服务体系，建立15分钟社区生活服务圈标准体系，努力让每位市民都能享有现代化高品质的生活服务。TOD以其鲜明的时代价值和独有优势，完全契合成都公园城市“奉公服务人民、联园涵养生态、塑城美化生活、兴市推动转型”的科学内涵，始终顺应轨道城市建设路径。成都市委市政府因此把TOD开发，作为城市开发理念的更新，城市运营方式的重构和城市永续发展的引擎，始终予以坚定支持。

 

实施TOD开发，既是一项涉及全市的重大战略工程，更是一项关于体制机制、商业逻辑和要素供给的改革创新工程，必须坚持系统思维，紧盯重点关键，以突破性成效带动全方位提升。在成都市委市政府的正确领导下，在城轨协会倾力指导下，我们用三年的努力，探索形成了成都TOD开发八大策略，全面打出了TOD综合运营“组合拳”，有力促进了成都TOD开发高能级、实质性、规模化推进，加快成长为一流TOD品牌输送者、方案提供者、产业投资者和资源整合者。

 

一、TOD启动策略：思想破冰，理论创新

 

2018年，是成都全面实施TOD开发元年，启动实施TOD开发无异于一场思想解放运动。为了迅速统一思想、凝聚共识，成都市委主要领导通过市委常委会、专题研究会、实地调研等方式，亲自宣讲TOD综合开发重大意义，亲自谋划部署成都TOD开发实施战略，旗帜鲜明提出成都当前正处在轨道交通引领城市发展的重要历史阶段；市委市政府分管领导分别带队，率市级各相关部门和区县党政主要负责人赴日本东京、香港实地考察TOD标杆项目，学习集成国内外先进经验；我们还积极会同市委组织部，面向全市举办TOD开发培训班，选派业务骨干赴东京、香港知名企业跟班学习，在成都迅速掀起了“争当公园城市建设者，争做TOD开发明白人”的学习热潮，在全市凝聚了最广泛的推进合力。

 

这场思想解放运动，为我们推动TOD开发高标准起步、高质量开局提供了有效的思想动员。我们深刻认识到，推动轨道交通站城一体综合开发，既是保障城市轨道交通可持续发展的现实需要，更是建设美丽宜居公园城市的现实需要；既有利于实现交通基础设施运行方式、资源匹配与客流、商流的高度契合，更有利于加快老城区更新进程和提升新城区规划水平，提高城市区域开发综合效益，必须躬身入局、起而行之，同心同向、共建共享。这场思想解放运动，为我们后续关键领域政策创新提供了有力的理论准备。大家深刻认识到，TOD开发推动城市生活品质变革、城市运行效率变革、城市产业动力变革，是实现城市及轨道交通事业高质量发展的时代表达和全新路径，通过广泛研讨，凝结形成了“三决定，两影响”的理论成果（即：轨道交通占公共交通的比例决定城市拥堵指数，轨道交通的线网密度决定城市开发强度，轨道交通的覆盖面决定都市圈覆盖面，轨道交通的功能复合影响市民生活品质，轨道交通的产业化水平影响城市发育程度），为后续制定出台成都TOD战略规划，构建开放政策创新体系，提供了坚实的智力支持和理论支撑。

 

二、TOD统筹策略：机制重构，政策支撑

 

体制机制是推动TOD开发的第一生产力。为有效推动各方参与支持轨道城市建设，我们全面重构TOD开发工作体系，积极推动构建形成了政府主导、企业主体、商业化逻辑的投建运维工作机制。外部，推动将原有成都市城市轨道交通建设指挥部和轨道交通综合开发工作领导小组职能职责进行整合，成立成都市轨道交通建设和TOD综合开发领导小组，由市政府主要领导任组长，在市委、市政府领导下，全面统筹推进轨道交通建设和TOD综合开发各项工作，主导制定规划类、开发类、运营类、保障类等近20项配套政策（规章制度），形成了开放创新的政策体系（例如，我市明确规定，由成都轨道集团会同各区县政府，按照每年一定的供地规模编制2021~2025年期间轨道交通场站综合开发年度实施计划，经审核通过后，由市规自局纳入全市年度经营性用地供应计划，市委、市政府督查室将土地供应完成情况纳入年度目标考核督办，充分体现了市委市政府及各部门对推动TOD开发的鼎力支持和坚定决心）。同时，遵照“统分结合、共建共享、分级负责”原则，建立健全多元参与机制，逐一对接各相关区县政府，探索建立了TOD综合开发合作机制，明确合作原则、主体，并全面签订了战略合作框架协议，确保了地企合作的高效推进。内部，举全集团之力加快推进TOD综合开发工作，成立集团层面TOD综合开发工作领导小组，将集团各部门和下属公司参与支持TOD开发的工作成效纳入目标考核，有效构建起主要领导牵头抓总，分管领导具体负责、通力协作，部门（单位）各负其责、齐抓共管的工作格局。为保障集团TOD业务板块内部各层级高效运转，我们在市国资委的支持下，以市场化为导向，以管资本为纽带，改组组建下属成都轨道城市投资集团，按照“一级总部资本层、二级资产经营层、三级专业执行层”运作模式，构建起以成都轨道集团为资本运营主体、轨道城投集团为投资经营主体、轨道城投集团旗下公司为专业化运营主体的现代化管理架构，对轨道城投集团充分授权，切实做到应放尽放、能放尽放，使其全面回归市场主体地位，充分激发了二级公司的活力和市场竞争力。

 

三、TOD用地策略：统分结合，滚动开发

 

在用地统筹上，为确保土地等资源要素合理高效配置，我们将TOD站点分为城市级、片区级、组团级、社区级四级，涉及714个站点、75个车辆基地、土地34万亩。其中，明确城市级、片区级站点综合开发规划由市政府统筹，成都轨道集团负责统一规划（共涉及105个站点、75个车辆基地、土地18万余亩，其中，首批14个示范项目涉及土地7600余亩，总计容建筑面积约1665万平方米），并鼓励有关市区两级国企以参股形式共同参与投资建设，根据投资股权分享综合收益。

 

在供地模式上，我们积极探索、多措并举推动土地集约高效利用。比如，创新按不考虑轨道交通因素的评估价，对部分土地单独开发；创新两次整理、一次出让的“二次供地”模式，也就是由土地整理方完成征地拆迁和公建配套设施建设等“土地首次整理”工作，将土地移交成都轨道集团完成 TOD一体化城市设计、互联互通建设及接口预留等“土地二次整理”工作后，由成都轨道集团作为提供方组织土地上市出让，并取得土地溢价收益。

 

在开发时序上，我们坚持滚动开发、梯次递进。以示范项目为抓手，引领TOD开发成型成势，选取陆肖、成都行政学院、万盛、双凤桥、三岔等14个站点作为首批TOD综合开发示范项目，涉及土地7600余亩。同时，积极挖潜车辆基地开发价值，扎实抓好后续项目储备落地，推动“TOD+城市有机更新”开发模式，探索TOD开发阵地延伸。在每个项目开发过程中，对标国内先进开发企业，统筹抓好安全、质量、成本和文明施工管理，着力将生态型、人本化、高质量、有韧性的公园城市可持续发展特质贯穿项目建设全过程，确保项目呈现最优品质、最高水平、最美形态。

 

四、TOD营建策略：需求前置，策划先行

 

我们坚持“运营前置、TOD前置、资源经营前置”的营建原则。从线网规划阶段融入TOD理念，统筹抓好各级规划技术力量，建立规划、建设、运营、TOD、资源多方联动的技术审查机制、协同推进机制，在廊道选择、线路走向规划时更加注重与沿线用地布局、开发计划充分耦合，同步做好TOD机会研究、重点站TOD实施衔接、地下空间商业策划及商业规划研究，深度挖掘地下空间资源经济价值。

 

我们坚持“无策划不规划，无规划不设计”的营建路径。策划就是总体谋划，甚至比规划更重要，近年来，国内外商业综合运营经验教训证明，没有好的策划不可能有好的规划。为此，我们坚持把高水平策划作为TOD开发的灵魂，以策划界定项目特色优势，结合区域资源禀赋，统筹考虑产业布局、公服配套、消费能级、土地增值、财税收益等，差异化确立以轨道集团为开发主体的105个站点和75个车辆基地TOD项目功能定位；以策划奠定商业底层逻辑。树牢投资思维和风险意识，注重对项目投建各要素的细致论证，结合产业发展趋势和区域市场需求，合理选择业态排列组合，科学建立投入产出机制，着力把每个TOD项目都打造成为利润中心、财富中心、活力中心；以策划框定最优色彩形态，坚持连片开发、整体设计，科学确定片区开发强度、建筑高度和形态色彩，构建疏密有度、错落有致、显山露水的大美城市界面，匠心打造高颜值国际范的城市新地标。

 

五、TOD商业策略：空间营造，场景赋能

 

空间，是实现消费者交往、停留的支撑载体，场景，是激活TOD生命力的关键因子。随着消费新业态新模式爆发式增长、全域全景全时消费格局加速形成、消费主力群体需求更加注重“由物向心”，空间营造、场景赋能已成为实现TOD高质量发展的商业密码。为此，我们着力将每个TOD项目打造成为融合居住生活空间、商务办公空间、休闲游憩等其他需求的“三大生命空间”，大力推动场景赋能，力求一切有空间的地方皆可停留、皆能交往、皆有效益。一是丰富场景供给，激发城市新活力。差异化营造时尚消费、商务服务、泛文创休闲、旅游服务、教育文体、医疗康养、社区居住服务、会展博览、商贸流通、产业聚落等“十大消费场景”，最大程度复合呈现居住生活场景、商务办公场景、休闲游憩场景，激发“人留商聚”效应，推动轨道交通客流增量转化为经济增量。二是跃升场景价值，抢占品牌新位势。聚焦中高层次人群消费特点，大力发展首店经济、名店经济、旗舰店经济，比如，携手“全球最美书店”日本茑屋书店在成都TOD项目中布局全国旗舰店；联合华润，打造西南地区首家华润万象系最高端产品线“万象天地”；引入洲际旗下国际豪华五星级酒店，打造西南首店“金普顿”；与沃尔玛山姆会员店、新加坡雅诗阁、苏宁控股等知名品牌开展深度战略合作，推动其核心优质商业资源入驻TOD项目。三是强化场景引导，标定时尚新潮流。通过轨道交通串联全域各具特色的TOD空间，高品质打造地标商圈潮购、社区邻里生活、体育健康脉动、天府文化品鉴等消费场景，满足市民不同消费层次和生活方式需求；在每个TOD项目中，叠加微度假、公共艺术、交互娱乐、现实感知等新消费业态，导入温馨舒适的消费体验，以全新轨道生活方式，引导消费环境营造、消费文化变革、消费感知提升。

 

六、TOD合作策略：国际对标，一体运营

 

能否与国际专业团队和有运作实力的企业合作，是衡量TOD开发成败的关键。我们坚持眼光向外，通过协议型合作、股权型合作等方式，面向全球引进具有先进经验和能力的一流企业，统筹推进规建运一体化、专业化运营，从每个环节抓起，确保TOD项目成为公园城市示范标杆、精品力作。我们择优引入一流策划、规划、设计团队，引进戴德梁行、第一太平戴维斯、仲量联行等国际顶尖机构，对既有地铁车站逐一进行研究策划，深度挖掘商业潜力，积极创造满足市民美好生活需要的消费场景和生活场景。我们高标引入一流开发头部企业，以行业领先标准，面向中国房地产开发企业综合实力前 50 强、商业地产综合实力前 30 强，以及中国房地产开发外资企业前 10 强，引入兼备地产开发实力、商业运营能力和品牌号召力的标杆企业，确保将TOD战略干成干出实效。

 

七、TOD人才策略：全球引才，市场激励

 

我们认识到，如果没有高素质人才高地，就不可能有发展高地。在推动轨道营城过程中，我们始终坚持“五湖四海引才、不拘一格用才、奋斗文化育才”理念。创新设立TOD首席专家制，聘请日本建筑师协会理事渡边庄太郎担任首席专家，引进“TOD之父”卡尔索普等国际一流团队来蓉加盟，为高标准、高水平推进TOD开发提供有力人才支撑。同时，以“三项制度”改革为抓手，以激励约束为核心，改革薪酬分配制度，在专司TOD开发的下属轨道城投集团试点推行工资总额周期制管理，有效促进和保障成都TOD综合开发工作健康蓬勃发展；同时大胆创新人事制度，全面实行集团中层管理人员竞聘制、组阁制、任期制、退出制，真正做到让有为者有位、能干者能上、优秀者优先。

 

八、TOD反哺策略：资金循环，系统平衡

 

营造轨道城市，推动高质量发展，离不开良性运转的筹资机制和融资体系，需要我们以系统思维，全面准确把握TOD开发与轨道建设运营作为轨道城市“车之两轮”的深刻联系，通过双轮驱动，让资金畅通循环，促进系统平衡。对此，我们一方面提出轨道交通加速成网计划，持续夯实轨道线网根基，有效吸引轨道沿线先进资源要素向TOD这一城市综合业态极点汇聚，有力支撑TOD高能级、规模化推进；另一方面，大力实施TOD开发，进一步引导和集聚人流、物流、信息流，高效链接“生活”与“消费”，提升轨道线网运营效益；同时带动片区整体效益提升，推动轨道线网外部效益内部化，有力支撑轨道建设需要，实现轨道交通建设资金平衡、永续发展。“十四五”期间，我市政府每年将安排一定规模土地，纳入轨道交通场站TOD综合开发年度实施计划和土地供应计划，通过合作开发、两次整理一次出让等方式实施综合开发，土地所得增值收益预计530亿元全部反哺轨道交通，预计全域TOD收益将超过万亿元人民币，有效实现TOD开发与轨道建设运营相互协同、相得益彰，驱动形成城市高质量发展的生动局面，这正是成都全面落实党的十九届五中全会精神，立足新阶段、贯彻新理念、服务新格局的生动写照！

 

文章来源：中国城市轨道交通协会